od

Univerzalni periodični pregled – Mogućnosti za građansku participaciju u sveobuhvatnom međunarodnom mehanizmu zaštite ljudskih prava

Jedna od uloga Vijeća za ljudska prava Ujedinjenih naroda je provedba redovnog ocjenjivanja stanja ljudskih prava svih država članica UN-a u okviru Univerzalnog periodičnog pregleda (Universal periodic review – UPR). Mehanizam UPR-a uspostavljen je 2006. godine kako bi se uklonile praznine u tadašnjoj infrastrukturi za zaštitu ljudskih prava te nadopunio rad postojećih UN-ovih postupaka za zaštitu ljudskih prava. Ovim se mehanizmom nastoji osigurati ravnopravno razmatranje svih zemalja nevezano uz težinu stanja ljudskih prava u zemlji niti uz obveze izvještavanja koje pojedine zemlje imaju prema posebnim međunarodnim ugovorima o ljudskim pravima. 

Univerzalni periodični pregled jedinstveni je postupak koji svakoj državi članici UN-a pruža mogućnost da predstavi poduzete aktivnosti u cilju poboljšanja stanja ljudskih prava i ispunjavanja svojih međunarodno preuzetih obveza. Pregled se temelji na nacionalnom izvješću koje priprema država članica, podacima UN-a kojima raspolaže Ured Visoke povjerenice za ljudska prava te informacijama koje dostavljaju drugi dionici – nacionalne institucije za ljudska prava poput Pučkog pravobranitelja, organizacija civilnog društva i regionalnih međunarodnih organizacija poput Vijeća Europe. Univerzalni periodični pregled koncipiran je kao ciklični proces koji se ponavlja svakih pet godina, a tijekom tog razdoblja država bi trebala učiniti sve što može kako bi do sljedećeg pregleda ispunila preuzete preporuke u praksi. Ishod tog procesa je dokument koji uključuje listu svih preporuka danih državi nad kojom se vrši pregled te očitovanje te države na svaku od dobivenih preporuka, koje države mogu prihvatiti ili primiti na znanje. S obzirom na to da su države obavezne izjasniti se po pitanju svake preporuke, one su odgovorne i za dalju provedbu prihvaćenih preporuka čime se nastoji ostvariti kontinuirani nacionalni i međunarodni nadzor nad njihovom provedbom. 

Pregled stanja za svaku državu članicu sastoji se od tri stadija: pripreme za pregled i izvještavanje o dosadašnjoj provedbi preporuka, pregleda stanja ljudskih prava u državi s usvajanjem izvješća o pregledu te provedbe preporuka i srednjoročnog izvještavanja. Od uspostavljanja UPR mehanizma završena su dva ciklusa pregleda stanja ljudskih prava u svim državama članicama UN-a te je u tijeku treći ciklus započet 2017. godine. U okviru trećeg ciklusa, u studenom 2020. godine održano je 36. zasjedanje Radne skupine na čijem se dnevnom redu našlo stanje ljudskih prava u Hrvatskoj. Temeljem provedene analize Hrvatska je dobila 224 preporuke, od kojih je prilikom usvajanja rezultata UPR-a na Vijeću za ljudska prava u ožujku 2021. podržala 194 preporuke. Podržane preporuke odnose na područja pravnog i općeg implementacijskog okvira, univerzalna i međusektorska pitanja, građanska i politička prava, ekonomska, socijalna i kulturna prava, ženska prava te prava drugih ranjivih skupina. Preostalih 30 preporuka koje se odnose na migrante, izbjeglice i tražitelje azila Hrvatska je primila na znanje, naglasivši kako smatra da je zbog jezika tih preporuka koje se tiču policijskog postupanja s migrantima ovo osjetljivo pitanje potrebno dodatno objasniti. 

Nove preporuke za stanje ljudskih prava u Hrvatskoj

Hrvatskoj su upućene preporuke usmjerene na unapređenje stanja ljudskih prava u zemlji općenito, kao i u odnosu na pojedina izdvojena područja. Tako je primjerice u odnosu na međunarodne obveze Hrvatskoj preporučena ratifikacija Međunarodne konvencije za zaštitu svih osoba od prisilnih nestanaka i Međunarodne konvencije za zaštitu prava svih radnika migranata i članova njihovih obitelji, kao i daljnje usklađivanje nacionalnog zakonodavstva s već preuzetim međunarodnim obvezama. Sugerirana je intenzivnija suradnja sa specijalnim procedurama Vijeća za ljudska prava UN-a, sustavno provođenje preporuka međunarodnih institucija i tijela za ljudska prava te pravovremeno izvještavanje o implementaciji međunarodnih konvencija gdje je prisutno višegodišnje kašnjenje.

U sklopu preporuka za unapređenje zakonodavnog i institucionalnog okvira za zaštitu ljudskih prava naglašena je važnost usvajanja nacionalnog strateškog dokumenta za zaštitu i promociju ljudskih prava te nacionalne politike ravnopravnosti spolova. Uz osiguravanje potrebnih financijskih i drugih resursa za rad Ureda pučke pravobraniteljice kao neovisnog tijela za zaštitu ljudksih prava u skladu s Pariškim principima o statusu nacionalnih institucija za promicanje i zaštitu ljudskih prava, Hrvatskoj je sugerirano ulaganje dodatnog truda u pravovremeno i efiskasno odgovaranje državnih institucija na preporuke i zahtjeve pučke pravobraniteljice. Naime, porazan trend manjka implementacije preporuka pučke pravobraniteljice od strane državnih institucija nastavlja se iz godine u godinu, a Hrvatski sabor u svibnju 2021. godine raspravio je četiri godišnja izvješća pučke pravobraniteljice nakon što ona nisu bila raspravljena još od 2017. godine. Hrvatskoj je upućena i preporuka za usvajanje izmjena zakona kojima bi se osigurala potpuna neovisnost pravobraniteljstva za djecu s obzirom da još uvijek nisu učinjeni koraci u tom smjeru, pa tako i dalje postoji mogućnost razrješenja posebnih pravobraniteljica i njihovih zamjenika ukoliko Hrvatski sabor ne prihvati njihova godišnja izvješća.

Po pitanju funkcioniranja sustava pravosuđa, Hrvatskoj je preporučeno da nastavi svoj rad na jačanju pravosudnog sustava, posebno na promicanju neovisnosti i učinkovitosti pravosudnog sustava u skladu s Izvješćem Europske komisije o vladavini prava za 2020. Tako se sugerira  smanjivanje vremenskog okvira trajanja suđenja i osiguravanje neovisnosti sudaca kako bi se poštivalo pravo na pravično suđenje, osiguravajući nepristranost i neovisnost sudaca te povećavajući pristup pravnoj pomoći. Također se preporuča daljnje povećanje javnog financiranja organizacija koje pružaju besplatnu pravnu pomoć te osiguravanje dostupnosti besplatne pravne pomoći u svim fazama kaznenog postupka.

Nadalje, značajan dio preporuka odnosi se na zaštitu i unapređenje slobode izražavanja i medijskih sloboda. Nastavno na višegodišnji kontinuitet ugrožavanja i ograničavanja medijskih sloboda u zemlji, u okviru Univerzalnog periodičnog pregleda Hrvatskoj je preporučeno jačanje slobode medija te poduzimanje svih potrebnih mjera za očuvanje slobodnog, sigurnog i poticajnog okruženja za rad novinara i medijskih djelatnika bez suočavanja sa zastrašivanjem ili uznemiravanjem. U tom cilju preporuča se ulaganje dodatnih napora kako bi se u potpunosti provodila postojeća institucionalna i pravna zaštita te jamčila sloboda izražavanja i zaštita novinara od prijetnji i zastrašivanja. Također se naglašava važnost istraživanja i procesuiranja napada na novinare i medije kako bi se lokalni mediji i novinari zaštititili od proizvoljnih tužbi. Hrvatskoj se dodatno sugerira osiguravanje zaštite branitelja ljudskih prava od pritisaka te stvaranje sigurnog okruženja za rad i djelovanje civilnog društva. 

Nekoliko država u svojim preporukama Hrvatskoj naglasilo je važnost borbe protiv diskriminacije i govora mržnje usmjerenih na osobe zbog njihove nacionalnosti, vjere ili spola, osobito u odnosu na LGBTIQ osobe, Rome, izbjeglice i migrante. Tako je sugerirano da Hrvatska poduzme sve potrebne korake kako bi se osigurao pravodoban i učinkovit odgovor na govor mržnje u javnosti i na društvenim mrežama te da nastavi promicati nacionalni proces pomirenja i podizati društvenu svijest o manjinskim pravima. Univerzalni periodični pregled donosi i set preporuka za zaštitu i unapređenje prava nacionalnih manjina nastavno na kontinuirane probleme s kojima se pripadnici manjina u Hrvatskoj suočavaju prilikom ostvarivanja svojih prava. Hrvatskoj je upućeno nekoliko preporuka da u potpunosti poštuje i osigura u praksi provođenje prava na upotrebu manjinskih jezika i pisma te da poduzme mjere kako bi se riješila diskriminacija manjina, posebno u području rada, pristupa javnim službama, javnim informacijama i medijima. Preporuča se rad na boljem uključivanju pripadnika srpske i romske nacionalne manjine u rad tijela javne uprave kao i usvajanje i provedba lokalnih akcijskih planova za integraciju Roma. Nekoliko država naglasilo je potrebu da Hrvatska nastavi osuđivati sve pojavne oblike povijesnog revizionizma, diskriminacije i govora mržnje na najvišim razinama, posebno usmjerenih protiv Roma, Srba i pripadnika drugih manjinskih zajednica. U odnosu na zaštitu prava srpske nacionalne manjine dodatno se sugerira iskorjenjivanje javnih izjava o etničkoj netrpeljivosti te borba protiv diskriminacije i zaštita ekonomskih, socijalnih i kulturnih prava njenih pripradnika. Posebne preporuke odnose se i na poboljšanje socio-ekonomske situacije pripadnika romske nacionalne manjine, prije svega osiguravanjem odgovarajućih životnih uvjeta i pristupa obrazovanju i zdravstvenoj zaštiti.

Preostali setovi preporuke odnose se na područja obiteljskog i rodno uvjetovanog nasilja, radničkih prava, prava žena, prava djece, trgovanja ljudima, tranzicijske pravde i klimatskih promjena, a izvješće za Hrvatsku i cijeli tekst preporuka dostupan je ovdje.

Građanska participacija u procesu Univerzalnog periodičnog pregleda

Iako je UPR prvenstveno zamišljen kao recipročan pregled stanja ljudskih prava u državi od strane drugih država članica UN-a, uključivanje dodatnih dionika kao što su organizacije civilnog društva u ovaj proces može uvelike doprinijeti kvaliteti pregleda, kako u odnosu na analizu stanja, tako i u pogledu praćenja provedbe preporuka između dva ciklusa pregleda. Iako je implementacija preporuka odgovornost države kojoj su preporuke upućene, organizacije civilnog društva, nacionalne institucije za ljudska prava i druge zainteresirane skupine mogu iskoristiti mogućnost i ostvariti značajniju ulogu u nadgledanju, promicanju i poticanju provedbe konkretnih preporuka. Uključivanje različitih dionika, uključujući perspektivu civilnog društva u ovaj mehanizam, važno je za održavanje dinamike pregleda i postizanje njegovog učinkovitog efekta u praksi kako bi se postigle pozitivne promjene na nacionalnoj razini i održavao globalni dijalog o ljudskim pravima.

Nastavno na završeni stadij pregleda, Hrvatskoj sada prethodi period tijekom kojeg bi se preporuke trebale uvažiti prilikom usvajanja mjera za unapređenje stanja ljudskih prava u zemlji. Razdoblje koje slijedi stoga predstavlja dobru priliku da se u Hrvatskoj razmotri mogućnost izrade akcijskog plana za implementaciju UPR preporuka i uključivanja šireg spektra dionika na nacionalnoj razini u praćenje provedbe danih preporuka te je s tim u vezi potrebno ukazati na dosada nedovoljno iskorištenu, a vrlo korisnu mogućnost aktivnije participacije civilnog društva u praćenju poštivanja međunarodno preuzetih obećanja i obveza. 

Ovdje se otvara prostor za proaktivnu ulogu civilnog društva, nacionalnih institucija za ljudska prava i drugih zainteresiranih skupina da se uključe u proces praćenja i pomaganja provedbe konkretnih preporuka. Naime, dane preporuke u značajnom se dijelu preklapaju s preporukama i apelima mnogih organizacija civilnog društva koje u Hrvatskoj djeluju na nacionalnoj i lokalnoj razini u različitim tematskim područjima rada. Neovisno o tome bave li se one istraživačkim radom, zagovaračkim aktivnostima ili pak pružanjem socijalnih usluga, nedvojbeno je da veliki broj organizacija u Hrvatskoj u ovom opsežnom setu preporuka može pronaći dio njih za čiju se provedbu i sam svojim djelovanjem kontinuirano zalaže. 

Mogućnosti za aktivno uključivanje civilnog društva 

Kako bi se započelo s aktivnim uključivanjem zainteresiranih dionika u ovaj proces, prije svega je potrebno razmotriti mogućnosti i načine njihova sudjelovanja koji im stoje na raspolaganju. Sudjelovanje nedržavnih aktera u procesu Univerzalnog priodičnog pregleda može se provoditi primjerice sudjelovanjem u nacionalnim konzultacijama koje organizira država čije je stanje ljudskih prava predmet ocjene, slanjem informacija o stanju ljudskih prava u Hrvatskoj, sudjelovanjem na sjednici Vijeća za ljudska prava prilikom usvajanja izvješća te monitoriranjem provedbe UPR preporuka od strane državnih institucija. Tako primjerice tijekom predstojećeg razdoblja između dva pregleda organizacije civilnog društva mogu odigrati važnu ulogu u praćenju provedbe preporuka, održavanju dijaloga s državnim institucijama radi sudjelovanja u njihovoj provedbi te izvještavanja Vijeća za ljudska prava o napretku provedbe preporuka objavljivanjem srednjoročnog izvješća.

Prilikom sljedećeg UPR ciklusa izvršit će se procjena provedenih preporuka i obećanja o stanju ljudskih prava u zemlji u odnosu na stanje tijekom prethodnog pregleda. Zalaganje OCD-a za provedbu preporuka između dva pregleda i njihovo uključivanje u proces može biti od višestruke koristi jer istovremeno može djelovati na institucije kao stalni podsjetnik o nužnosti pridržavanja preporuka i kontinuiranog rada na ostvarenju danih obećanja, ali i kao konstruktivni faktor koji svojim idejama doprinosi unapređenju stanja ljudskih prava iznad minimuma poštivanja danih međunarodnih obećanja i obveza. Naime, OCD mogu iskoristiti ovu priliku da se uz obavljanje watchdog uloge nad vladinim aktivnostima aktivno uključe u čitav proces predlaganjem strateških koraka i konkretnih rješenja te svojim sudjelovanjem i suradnjom s institucijama u tijeku njihove provedbe. 

Tako je UPR Info, nevladina organizacija koja od 2008. godine djeluje u smjeru podizanja svijesti i jačanja kapaciteta raznih dionika u okviru sudjelovanja u UPR procesu, identificirao glavne korake tijekom faze provedbe preporuka putem kojih se organizacije civilnog društva mogu učinkovito uključiti u praćenje njihove provedbe. Prije svega to je putem podizanja svijesti o postojanju i važnosti UPR-a kao međunarodnog mehanizma za zaštitu ljudskih prava u državi kao i utjecaju koji bi pridržavanje danih preporuka moglo imati u nacionalnom kontekstu. Zainteresirane organizacije tako mogu komunicirati važne sastavnice ovog procesa prema širem spektru dionika čije bi uključivanje doprinijelo podizanju opće svijesti o međunarodno preuzetim obvezama te jačanju pritiska na vladu da preuzete obveze kontinuriano i provodi. To uključuje komunikaciju prema predstavnicima medija, saborskim zastupnicima koji su u većini slučajeva nedovoljno upoznati s ovim mehanizmom, veleposlanstvima država koje su uputile pojedine preporuke kao i UN agencijama koje djeluju na nacionalnoj razini te također mogu poduprijeti provedbu preporuka.

Nadalje, naglašava se potreba suradnje svih dionika uključenih u UPR proces kako bi se uspostavio međuresorni dijalog na nacionalnoj razini o provedbi UPR preporuka. Takav dijalog uključuje suradnju vladinih institucija, predstavnika civilnog društva, nezavisnih institucija za zaštitu ljudskih prava, medija, UN agencija i diplomatskih predstavnika država koje su sudjelovale u analizi stanja i upućivanju preporuka. Uloga OCD-a u ovoj fazi može doći do izražaja na način da u okviru dijaloga predstave svoja očekivanja, namjeru i planove da podrže provedbu preporuka, po mogućnosti u obliku kreiranja prijedloga zajedničke strategije za provedbu u suradnji s drugim zainteresiranim OCD-ima.

Još jedan mogući kanal za sudjelovanje je izvještavanje odnosno podnošenje srednjoročnih izvješća o provedbi UPR-a, za koje se polovicom UPR ciklusa očekuje da će podnijeti i sama država čije se stanje ljudskih prava ocjenjuje. Drugi dionici također mogu podnijeti slična izvješća koja bi se trebala referirati na dotada postignutu razinu provedbe danih preporuka, procjenu učinkovitosti poduzetih aktivnosti i prijedloge rješenja za identificrane prepreke, što su do sada činile i mnoge organizacije civilnog društva tijekom prethodnih ciklusa ocjene. 

Ulogu civilnog društva u Univerzalnom periodičnom pregledu prepoznaju i sami Ujedinjeni narodi čija osnivačka rezolucija UPR mehanizma predviđa da univerzalni periodični pregled djeluje kao kooperativan mehanizam utemeljen na objektivnim i pouzdanim informacijama i interaktivnom dijalogu te kao mehanizam koji osigurava sudjelovanje svih relevantnih dionika, uključujući nevladine organizacije i institucije za ljudska prava. Vezano uz sudjelovanje različtih dionika u univerzalnom periodičnom pregledu te u cilju njihova usmjeravanja na kvalitetnu participaciju, UN-ove institucije i nevladine organizacije aktivne i iskusne u praćenju ovog procesa pripremile su nekoliko izdanja uputa, smjernica i pregleda dobrih praksi za organizacije civilnog društva radi olakšavanja i poticanja njihova uključivanja u UPR proces. Neke od njih dostupne su na poveznicama u nastavku:

Mogućnosti građanske participacije u međunarodnim mehanizmima zaštite ljudskih prava u velikoj su mjeri neprepoznate i neiskorištene. S obzirom na područja koja su obuhvaćena Univerzalnim periodičnim pregledom, konačni nalazi pregleda s preporukama mogu poslužiti kao koristan izvor organizacijama civilnog društva prilikom korištenja međunarodnih mehanizama u svrhu zagovaranja i promicanja promjena u nacionalnom kontekstu. Stoga period između dvaju petogodišnjih ciklusa ocjene stanja ljudskih prava u državi od strane međunarodne zajednice otvara prostor za uključivanje svih zainteresiranih dionika koji i individualno i međusobnom suradnjom mogu doprinijeti postizanju željenih ciljeva.

Iako postoje pojedine organizacije civilnog društva koje su pratile proces Univerzalnog periodičnog pregleda za Hrvatsku u dosadašnjim ciklusima, njihov je broj malen a sudjelovanje ograničeno. Uz nastavljanje započete prakse, za postizanje vidljivijih rezultata participacije nužno je okupljanje većeg broja dionika radi zajedničkog i koordiniranog praćenja i podupiranja provedbe dobivenih preporuka. Aktivnije sudjelovanje organizacija civilnog društva u njihovoj provedbi otvara prostor i za sujdelovanje u osmišljavanju javnih politika koje direktno utječu na živote svih građana te doprinosi stvaranju proaktivnog i progresivnog civilnog društva usmjerenog na proširivanje i promociju ljudskih prava.

Klara Horvat, Kuća ljudskih prava Zagreb, listopad 2021.

Foto: Universal Rights Group