Besplatna pravna pomoć jedini je dostupan instrument zaštite i ostvarenja prava osoba slabijeg imovnog stanja pri rješavanju njihovih egzistencijalnih pitanja. Zbog njezine izuzetne važnosti, država bi morala činiti sve što je u njezinoj moći kako bi se svima, bez diskriminacije, omogućio pristup pravdi. U Hrvatskoj je pitanje besplatne pravne pomoći potisnuto na margine pravnog sustava, a sredstva koja se za nju izdvajaju, iz godine u godinu sve su manja.
Zakonodavni okvir sustava besplatne pravne pomoći u Hrvatskoj
Učinkovita pravna zaštita socijalno ugroženih, najranjivijih društvenih skupina jedna je od osnovih zadaća svake države – uspostavom sustava besplatne pravne pomoći nastoji se svima omogućiti ostvarenje temeljnog čovjekovog prava, prava na pristup pravosuđu, kako bi se u najvećoj mogućoj mjeri približili Ustavom zajamčenoj jednakosti svih građana pred zakonom. U Hrvatskoj je 2009. godine stupio na snagu Zakon o besplatnoj pravnoj pomoći, čija je namjera bila uspostaviti cijelovit sustav pružanja besplatnih pravnih savjeta, a pod određenim uvjetima i besplatnog zastupanja građana pred sudovima i drugim tijelima državne vlasti, kojima je takav oblik pomoći neophodan i vrlo često nedostižan. Ipak, navedeni je Zakon od samog početka bio predmet brojnih kritika, kako udruga civilnog društva, tako i pravnih stručnjaka, međunarodnih organizacija te samih korisnika, zbog čega je Ustavni sud, svojom odlukom iz 2011. godine, ukinuo dio odredbi, a 2013. godine je i sustavno izmjenjen, sve u svrhu pojednostavljenja pristupa besplatnoj pravnoj pomoći, jedinom dostupnom instrumentu zaštite prava socijalno i ekonomski najranjivijih skupina u društvu.
Ranijem se Zakonu prigovaralo da određuje nepotrebno složenu proceduru provjere imovnog stanja korisnika te da su imovinski kriteriji na temelju kojih se građanima odobrava besplatna pravna pomoć previsoki, što posljedično dovodi do toga da se odobrava samo malom broju korisnika. Prvotni je Zakon pokrivao samo određeni, uski krug pravnih problema u kojima su građani mogli dobiti pomoć, a čitav postupak traženja pravnih savjeta bio je previše birokratiziran. Iako je sama procedura dobivanja besplatnih pravnih savjeta, kao primarne pravne pomoći, uvelike olakšana posljednim zakonskim izmjenama te se u formalnom smislu (odnosno “na papiru”) zaista može reći kako u Hrvatskoj postoji jako dobar sustav pružanja besplatne pravne pomoći, u stvarnosti je riječ o sustavu koji, najblaže rečeno – ne funkcionira, a razlozi tome su brojni.
Teritorijalna nepokrivenost i nedostatno financiranje pravne pomoći
Prije svega, primarnu besplatnu pravnu pomoć ovlašteni su pružati i uredi državne uprave i nevladine udruge, međutim, uredi državne uprave to uglavnom ne čine jer nedostaje ljudskih resursa, a nevladine udruge su u tome često onemogućene zbog nedostatka financijskih sredstava. Ovakva situacija stvara prepreku ostvarenju pune teritorijalne pokrivenosti pružanja besplatnih pravnih savjeta, zbog čega je stanovnicima ruralnih područja ista, de facto, onemogućena. Nedostatno financiranje udruga pružateljica pravnih savjeta posljedica je višegodišnjeg, negativnog trenda smanjivanja proračunskih sredstava koje Hrvatska izdvaja na godišnjoj razini, zbog čega je u 2016. godini, od ukupno 55 udruga pružateljica, država financirala tek 13. Europska komisija je 2016. godine objavila izvještaj u kojemu se navodi kako je Hrvatska za besplatnu pravnu pomoć izdvojila 2.59 eura po stanovniku, dok srednja vrijednost u ostatku država članica EU, otprilike iznosi 9 eura po stanovniku.
Pritom se javlja još jedan značajan problem, naime, sredstva za financiranje dodjeljuju se udrugama i pravnim klinikama putem jednogodišnjeg natječaja kojeg je Ministarstvo pravosuđa dužno, sukladno Zakonu, objaviti do kraja siječnja tekuće godine, no već drugu godinu zaredom svjedočimo objavljivanju natječaja u kasno proljeće, a dodjeli sredstava gotovo tek u studenom. Tako su i one rijetke udruge kojima sredstva budu odobrena, ista prisiljene vratiti jer ih, jasno, ne mogu koristiti retroaktivno. Vraćanje neiskorištenih sredstava paradoksalno stvara dojam da ona nisu ni potrebna, pa je opravdano za očekivati kako će Ministarstvo u sljedećoj godini izdvojiti još manje novaca, ako je to uopće moguće. U međuvremenu i one udruge koje čekaju sredstva i one kojima ona nisu odobrena, nastavljaju pružati pravne savjete građanima isključivo na volonterskoj bazi jer zahtjevi su sve brojniji, upita je sve više i naprosto nije opcija zatvoriti vrata i reći – više ne dajemo pravne savjete jer nemamo financijskih mogućnosti. A govorimo o vremenu kada ljudi svakodnevno ostaju bez primanja, krova nad glavom i u velikim dugovima, čemu svjedoče i podaci istraživanja o učinkovitosti provedbe postojećeg sustava primarne besplatne pravne pomoći, koje je Kuća ljudskih prava provela s 13 udruga pružateljica pravne pomoći te pravnim klinikama u studenom i prosincu ove godine. Naime, neke udruge navode kako su upravo pitanja koja se tiču ovrha i otkaza najčešći razlozi traženja pravnih savjeta.
Izostanak sustavnog planiranja i međusektorske suradnje
Usporedbe radi, najbolji sustavi pružanja pravne pomoći u svijetu, danas se temelje na naprednom istraživanju njegove provedbe i potreba za pravnim uslugama, pri čemu se rezultati aktivno upotrebljavaju u planiranju, razvoju i upravljanju tim sustavima. Nije zabilježeno da se u Hrvatskoj provodi ili je provedeno nacionalno istraživanje potreba za pravnim uslugama i promjena tih potreba u svrhu utvrđivanja prioriteta, odnosno dijela stanovništva kojima su te usluge najpotrebnije. Nema ni podataka o tome da se provodi bilo koji oblik kontinuiranog praćenja stanja, temeljem kojih se oblikuje politika razvoja sustava pravne pomoći. Iako je Zakonom o besplatnoj pravnoj pomoći uspostavljeno Povjerenstvo za pravnu pomoć kao savjetodavno tijelo Ministarstva pravosuđa, kojemu je zadatak upravo praćenje sustava besplatne pravne pomoći i analiza stanja u odobravanju i korištenju tih usluga ono de facto ne funkcionira. U 2016. godini nije održana ni jedna sjednica Povjerenstva, a većini udruga pružateljica nije poznat njihov rad niti sa njim imaju suradnju u obliku dostave godišnjih izvješća o radu i pruženim uslugama, na temelju kojih bi, primjerice, Povjerenstvo moglo utvrđivati prioritete i kvalitetno razvijati politiku sustava pravne pomoći.
Očigledno država nema interesa osigurati pristup pravdi sve većem broju građana koji si iz različitih razloga ne mogu priuštiti plaćanje pravnih usluga, prijeko potrebnih za zaštitu i ostvarenje njihovih prava. To je jedino logično objašnjenje kontinuiranog smanjenja novčanih sredstava, kašnjenja u isplati istih, malog broj udruga kojima se odobravaju te gotovo potpunog izostanka međusektorske suradnje između udruga pružateljica pravne pomoći kao civilnog sektora i državnih tijela odgovornih za praćenje, kreiranje, razvoj i provođenje politike sustava pravne pomoći. Unatoč turbulentnim političkim promjenama u posljednje dvije godine, takvo što ne bi smjelo imati utjecaja na zaštitu i razvoj državnih politika koje se odnose na pitanje zaštite i ostvarenja prava građana. Svjedoci smo sve veće diskriminacije u društvu na svim razinama, sve veće ekonomske i socijalne ugroženosti te slučajevima u kojima je brojnim izbjeglicama i tražiteljima azila koji su ostali na području Republike Hrvatske nužna pravnu pomoć, obzirom da ne poznaju ni jezik, a kamoli pravni sustav države u kojoj su se zatekli, a imaju pravo na besplatnu pravnu pomoć u svim postupcima u kojima im ona nije osigurana posebnim zakonom, primjerice za pitanje smještaja.
Preporuke za daljnji razvoj i unaprijeđenje sustava besplatne pravne pomoći
Da bi sustav besplatne pravne pomoći zaista funkcionirao i mogao ostvariti svoju svrhu, trebalo bi poraditi na mnogočemu. Država kao primarni nositelj obveza za zaštitu i promicanje ljudskih prava nebi trebala tu odgovornost otklanjati, prepuštajući sustavu da se odvija sam od sebe, bez ikakvog smjera i svakako bez mogućnosti njegovog razvoja. Udruge koje pružaju pravnu pomoć te pravne klinike trenutno su u najvećoj mjeri prepuštene same sebi, bez financijske i organizacijske potpore, a građani i građanke bez adekvatne zaštite svojih ljudskih prava. Isključivo zbog uvjerenja i principijelnosti, udruge pružateljice još uvijek uspijevaju u svojem hvalevrijednom poslu. Ministarstvo bi zaista trebalo početi ozbiljno shvaćati obvezu raspisivanja natječaja za projektno financiranje udruga i pravnih klinika najkasnije do 31. siječnja kako bi se sredstva isplatila na vrijeme, a osim toga, trebalo bi uvesti višegodišnji sustav financiranja u kojem bi se novčana sredstva isplaćivala kroz razdoblje od primjerice 3 ili 5 godina. Na taj način, udruge i pravne klinike kojima su sredstva odobrena nebi svake godine strahovale hoće li imati financijskih sredstava i sljedeće godine (na koja računaju, unatoč već spomenutim problemima financiranja i višemjesečnih zakašnjenja s isplatama). Višegodišnji sustav financiranja nebi prekidao kontinuitet njihovog rada što bi posljedično omogućilo njihov daljnji razvitak i u konačnici, podizanje kvalitete pruženih pravnih usluga pa i cjelokupnog sustava. Ovakav način financiranja u Hrvatskoj nije nepoznanica, primjerice, Nacionalna zaklada za razvoj civilnog društva pruža institucionalnu potporu udrugama kroz razdoblje od tri godine, Vladin ured za udruge također određene programe financira kroz razdoblje od 3 godine.
Nadalje, trebalo bi raditi na osnaživanju međusektorske suradnje, prije svega s Ministarstvom pravosuđa i Povjerenstvom za praćenje sustava besplatne pravne pomoći, u obliku obveznog slanja godišnjeg izvještaja o radu pružateljica, temeljem kojeg bi Povjerenstvo moglo utvrđivati prioritete u pružanju besplatne pravne pomoći i kreirati politiku prema podacima koji odražavaju realno stanje stvari. Jačoj međusektorskoj suradnji pridonijelo bi i redovno održavanje sastanaka udruga pružateljica, pravnih klinika i tijela državne uprave, u svrhu razmjene iskustava i raspravljanja oko problematičnih točki sustava na koje bi trebalo obratiti pažnju, radi otklanjanja prepreka u daljnjem radu. Također, udrugama i pravnim klinikama trebalo bi omogućiti uvid u bazu donesenih presuda, kako bi mogli davati vjerodostojne pravne savjete, slijedeći pritom sudsku praksu, a sam sustav bi se mogao i znatno unaprijediti, provođenjem terenskog istraživanja o realnim potrebama za besplatnu pravnu pomoć, kojeg bi, primjerice, moglo zajednički provoditi Povjerenstvo, udruge pružateljice i pravne klinike u suradnji i pod nadzorom Ministarstva.
Bez mogućnosti efektivne zaštite prava građana koje pravni poredak štiti, ista nije moguće ostvariti. Osnovna zadaća besplatne pravne pomoći je upravo to – učinkovita zaštita i ostvarenje prava svih građana, bez diskriminacije po osnovi imovnog stanja pojedinca. Država bi trebala moći to prepoznati, kao prioritet u ostvarivanju jednakosti svih građana i građanki pred zakonom.
Piše: Dženana Kalamujić
