Sloboda misli i izražavanja (sloboda izražavanja) temeljno je ljudsko pravo zaštićeno člankom 19. Univerzalne deklaracije o ljudskim pravima i priznato je kroz sve ključne međunarodne i regionalne dokumente za zaštitu ljudskih prava. Na međunarodnoj razini, ono je zajamčeno Međunarodnim paktom o građanskim i političkim pravima, gdje sloboda misli i izražavanja obuhvaća “slobodu traženja, primanja i širenja informacija i ideja svake vrste, usmeno, pismeno, tiskom ili umjetničkim oblikom, ili kojim drugim sredstvom prema svom osobnom izboru i bez obzira na granice”[1].
Europska konvencija za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda u članku 10. definira pravo na slobodu izražavanja, a također i navodi pod kojim okolnostima ovo pravo može biti ograničeno: “Kako ostvarivanje tih sloboda obuhvaća dužnosti i odgovornosti, ono može biti podvrgnuto formalnostima, uvjetima, ograničenjima ili kaznama propisanim zakonom, koji su u demokratskom društvu nužni radi interesa državne sigurnosti, teritorijalne cjelovitosti ili javnog reda i mira, radi sprečavanja nereda ili zločina, radi zaštite zdravlja ili morala, radi zaštite ugleda ili prava drugih, radi sprečavanja odavanja povjerljivih informacija ili radi očuvanja autoriteta i nepristranosti sudbene vlasti.”[2]
Iako je sloboda izražavanja jedno od najvažnijih demokratskih prava, ona nije apsolutno pravo. Sloboda izražavanja ne može biti neograničena i bezuvjetna, ali svako ograničavanje slobode izražavanja mora biti iznimka i imati jasne razloge i limite. Sprječavanje govora mržnje i stigmatizacije pojedinih društvenih skupina jedan je od rijetkih opravdanih razloga za ograničavanje slobode izražavanja.
Iako ne postoji jedinstvena definicija govora mržnje[3], pod tim pojmom podrazumijeva se govor kojim se poziva na nasilje i mržnju prema pojedincu ili određenim društvenim skupinama radi njihovih karakteristika poput rase, etničkog podrijetla, spolne orijentacije, vjere itd., koji kao takav nije spojiv sa slobodom govora upravo zato što krši tuđa prava i potpuno je nespojiv s ravnopravnošću, jednakošću i ne diskriminacijom kao načelima u demokratskom društvu. Međutim, nije jednostavno utvrditi granicu između slobode govora i govora mržnje, niti svaki govor mržnje ima jednaku težinu, te stoga traži i drugačiju regulaciju, tj. drugačiji stupanj limitacije slobode govora. Neki oblici govora mržnje mogu predstavljati kazneno djelo, a neki mogu spadati pod prekršaj. Neki blaži oblici govora mržnje mogu spadati u područje povrede etičkih načela ili pravilnika u novinarstvu i izdavaštvu, te sukladno tome mogu imati drugačiji vid sankcije.
U tom smislu, jedan od ključnih UN-ovih dokumenata koji razlaže problematiku i odnose slobode govora i govora mržnje prema Konvenciji, tzv. Rabat plan[4], navodi određene stupnjeve pojavnosti govora mržnje – “u smislu općih načela, trebalo bi napraviti jasnu razliku između tri vrste izraza: izraz koji predstavlja krivično djelo; izraz koji nije kazneno kažnjiv, ali može opravdati parničnu tužbu ili administrativne sankcije; izraz koji ne izaziva kaznene, građanske ili administrativne sankcije, ali ipak izaziva zabrinutost u pogledu tolerancije, uljudnosti i poštivanja prava drugih.” Također, u istom dokumentu se razlaže “šestorazinski test”, koji daje smjernice za prepoznavanje najtežih oblika govora mržnje koji podliježu kaznenim sankcijama:
- Kontekst je izuzetno bitan za procjenu mogu li određene izjave potaknuti diskriminaciju, nasilje ili nesnošljivost prema ciljanoj skupini.
- Govornici, odnosno njihova pozicija ili status u društvu, trebaju biti uzeti u obzir.
- Namjera: potreban je trosmjeran odnos između subjekta, objekta i publike, nije dovoljan samo nehaj.
- Sadržaj ili forma: analiza sadržaja može uključiti i procjenu razine provokativnosti i izravnosti govora mržnje, ali i u pogledu forme, stila, prirode argumenata ili načina na koji su argumenti prezentirani.
- Opseg govora: odnosno domet govora, pitanje javnost, metoda diseminacije, frekvencija, količina i intenzitet komunikacije.
- Vjerojatnost, uključujući i neposrednu vjerojatnost pojave nasilja ili mržnje: poticanje je po definiciji zločin u pokušaju, a ono na što se potiče se ne mora dogoditi da bi poticanje bilo kažnjivo. Ipak, potrebno je utvrditi stupanj rizika za nastanak određene štete.
Na razini Europske unije, u Okvirnoj odluci Vijeća 2008/913/PUP od 28. studenog o suzbijanju određenih obrazaca i izraza rasizma i ksenofobije kazneno-pravnim sredstvima[5], navode se i definiraju određeni oblici govora mržnje tj. ponašanja koji su kažnjivi su kao kaznena djela:
- javno poticanje na nasilje ili mržnju usmjerenu na skupinu osoba ili člana takve skupine na osnovu rase, boje kože, porijekla, vjere ili uvjerenja ili nacionalnog ili etničkog podrijetla;
- gore navedeno kazneno djelo kada je izvršeno širenjem ili distribucijom letaka, slika ili ostalih materijala u javnosti.
Prema ovoj Odluci, “Države EU-a moraju osigurati da su navedena kaznena djela kažnjiva učinkovitim, razmjernim i odvraćajućim kaznenim sankcijama (…), a s obzirom na pravne osobe, kazne moraju biti učinkovite, razmjerne i odvraćajuće i moraju se sastojati od kaznenih ili ne-kaznenih sankcija. ”
U hrvatskom pravnom sustavu, sloboda govora je jedno od najvažnijih demokratskih prava koje prepoznaje niz nacionalnih pravnih akata gdje se dalje razrađuje i penalizira njegova zlouporaba, od Ustava Republike Hrvatske (čl. 38.) pa do Zakona o medijima (čl. 3. st. 4.), Zakona o elektroničkim medijima (čl. 12.), Zakona o hrvatskoj radio televiziji (čl. 8; čl. 9.), Zakona o sprječavanju nereda na sportskim natjecanjima (čl. 4. st. 1. t. 5.; t.7.), Zakona o javnom okupljanju (čl. 3. st. 2; čl. 18. st. 2. i čl. 37. st. 2.), Zakona o prekršajima protiv javnog reda i mira (čl. 5.), Zakona o ravnopravnosti spolova koji zabranjuje svaku diskriminaciju (čl. 6.), izravnu ili neizravnu, temeljem spola, bračnog ili obiteljskog statusa, spolne orijentacije (čl. 7.) te spolno uznemiravanje (čl.8.), Zakona o suzbijanju diskriminacije koji je stupio na snagu 1. siječnja 2009. godine i zabranjuje izravnu i neizravnu diskriminaciju (čl. 2.), uznemiravanje i spolno uznemiravanje (čl.3.),1 poticanje na diskriminaciju (čl.4.st.1.) te sadrži i prekršajnu odredbu (čl. 25.) koja je vrlo slična odredbi iz čl. 3. ZSD, a smatraju je jednom od definicija govora mržnje u hrvatskom pravnom sustavu te novog Kaznenog zakona koji je stupio na snagu 1. siječnja 2013. godine (čl. 325.). Osim toga, Kazneni zakon dosljedno i strože sankcionira neke ekstremne oblike govora mržnje kao što su izravno i javno poticanje na genocid (čl. 88. st. 3.), izravno i javno poticanje na zločin agresije (čl. 89. st. 3; čl. 89. st. 20.) te javno poticanje na terorizam (čl. 99.). Neka druga kaznena djela koja se mogu počiniti javnim izražavanjem, poput onih protiv časti i ugleda su: uvreda (čl.147.), teško sramoćenje (čl. 148.), kleveta (čl. 149.) te povreda ravnopravnosti građana (čl. 125.).
Upravo su ograničavanje slobode izražavanja i sankcioniranje govora mržnje jedan od glavnih izazova u zaštiti slobode izražavanja u digitalnom okruženju. Govor mržnje se sve učestalije pojavljuje na internetu i širi razvojem društvenih mreža, te je zbog masovnosti, dosega i količine sadržaja koji nastaje u vrlo kratko vijeme poseban izazov za regulaciju. Zbog sve veće prisutnosti govora mržnje i njegove pojave kao globalne prijetnje slobodi izražavanja, ali i u cilju promoviranja standarda zaštite slobode izražavanja kao ljudskog prava, UN-ov Specijalni izvjestitelj za slobodu izražavanja je u 2019. godini objavio tematski izvještaj o govoru mržnje[6]. U izvještaju se pojašnjava okvir koji postojeći međunarodni standardi zaštite ljudskih prava pružaju državama koje razmatraju regulatorne mogućnosti, kao i kako druge pravne osobe i tvrtke trebaju djelovati unutar tog okvira. Posebni izvjestitelj započinje uvodom u međunarodni pravni okvir, usredotočujući se na međunarodne konvencije Ujedinjenih naroda i vodeće tumačenje odredbi koje se odnose na govor mržnje. Potom ističe ključne obveze države u zaštiti i promociji prava na izražavanje i govori o tome kako tvrtke koje moderiraju sadržaj mogu osigurati poštivanje ljudskih prava korisnika i javnosti, te donosi i preporuke za države i tvrtke. Prva preporuka koja je dana jest da države trebaju osigurati jednaku zaštitu ljudskih prava i prava na slobodu izražavanja u digitalnom i fizičkom okruženju, to jest izvanmrežnom i mrežnom okruženju, te da ne bi trebala postojati posebna kategorija za govor mržnje na internetu za koji su sankcije veće nego za govor mržnje koji nije na mreži. Uz navedeno, dana je i vrlo jasna preporuka informacijskom i komunikacijskom sektoru da revidira svoje poslovanje i razvoj usluga u skladu s međunarodnim standardima za zaštitu i promociju ljudskih prava, te je jasno naglašeno da su one dužne to napraviti obzirom da imaju sve veći utjecaj na društvo, pojednice i javnost.
Upravo su informacijske i komunikacijske tvrtke jedan od ključnih aktera u području zaštite slobode izražavanja u digitalnom okruženju.
Na razini Europske unije, taj fenomen je prepoznat i od strane Europske komisije i država članica EU, ali i od samih informacijskih i komunikacijskih tvrtki koje su 2016. godine zajedno donjele Kodeks o postupanju za borbu protiv nezakonitog govora mržnje na internetu[7]. Kodeks su donjele tvrtke Facebook, Microsoft, Twitter i Youtube, koje su njime potvrdile da “zajedno s drugim platformama i društvenim medijima snose kolektivnu odgovornost za promicanje i omogućavanje slobode izražavanja na internetu” te da “prihvaćaju obvezu suzbijanja nezakonitog govora mržnje na internetu (..) i podupiru Europsku komisiju i države članice EU-a u nastojanjima da osiguraju da internetske platforme ne pružaju mogućnosti za masovno širenje nezakonitog govora mržnje na internetu.”[8] Obveze tvrtki koje su potvrđene Kodeksom obuhvaćaju širok raspon djelovanja, od uspostavljanja bolje suradnje na međunarodnoj razini, edukacija i informiranja korisnika usluga, ali temeljna odredba Kodeksa je da tvrtke imaju obavezu da u 24 sata pregledaju i uklone prijavljeni sadržaj koji predstavlja govor mržnje prema nacionalnom kaznenom zakonodavstvu. Provedba ove inicijative u smislu uklanjanja sadržaja koji predstavlja govor mržnje prema nacionalnom kaznenom zakonodavstvu do sada donosi dobre rezultate jer “informatička poduzeća brzo reagiraju na prijavljeni rasistički i ksenofobni govor mržnje, međutim, moraju se pobrinuti za bolje povratne informacije korisnicima koji prijave sadržaj i transparentnije izvještavati o prijavama i uklanjanju sadržaja”[9].
S druge strane, upitno je u kojoj mjeri je Kodeks dovoljan i pravi odgovor na pojavnost govora mržnje na internetu. Naime, iz perspektive slobode govora, ali i općenito iz perspektive zaštite ljudskih prava, ovakav pristup ima više manjkavosti i zbog toga je i kritiziran od strane nezavisnih institucija i organizacija civilnog društva.[10] Ono što zabrinjava u provedbi Kodeksa je da je sama definicija govora mržnje u Kodeksu preširoka, te da nije u skladu s međunarodnim standardima zaštite slobode govora; zatim praksa u kojoj se tvrtkama daju ovlasti koje im ne bi trebale pripadati, te nedostatak participacije i transparentnosti tvrtki koje sudjeluju u procesu uklanjanja govora mržnje. Također, iako se u Kodeksu navodi više aktivnosti koje su se tvrtke obvezale provoditi u cilju suzbijanja govora mržnje, poput šire edukacije i boljeg informiranja korisnika o standardima, govoru mržnje i slobodi govora, naglasak u provedbi se u najvećoj mjeri oslanja na uklanjanje sadražaja. Međutim, samo uklanjanje sadržaja nije i ne može biti jedini odgovor na kompleksno pitanje pojave govora mržnje, a prekomjerno uklanjanje može dovesti do povrede slobode izražavanja i prekomjernog nadzora.
Kao odgovor na pojavu govora mržnje u digitalnom okruženju, članice Europske unije Njemačka i Francuska uvele su regulativu sličnu Kodeksu u svoje nacionalno zakonodavstvo. Najprije je Njemačka u 2017. godini donjela zakon poznat kao NetzDG koji zahtijeva od velikih platforma društvenih mreža, kao što su Facebook, Instagram, Twitter i YouTube, brzo uklanjanje “ilegalnog sadržaja”, kako je definirano u 22 odredbe njemačkog kaznenog zakona. Za kršenje zakona, to jest ne uklanjanje ilegalnog sadržaja, predviđene su visoke novčane kazne do čak 50 milijuna eura. Međutim, provedba zakona dovela je do niza slučaja blokiranja korisnika i uklanjanja sadržaja za koji nije sigurno je li predstavljao ilegalni sadržaj, te je više sudskih sporova zbog povrede slobode izražavanja. Postoji zabrinutost da bi tvrtke zbog bojazni od velikih sankcija mogle provoditi pretjerano uklanjanje sadržaja, što bi dovelo do povrede slobode izražavanja. Također, vrlo je problematično da se problemu govora mržnje pristupa isključivo kroz uklanjanje sadržaja, te da se tvrtkama daju ovlasti za procjenu što je a što nije ilegalni sadržaj, što je inače u isključivoj nadležnosti suda.[11]
U 2019. godini, Francuska je također uvela zakon koji se na sličan način obvezuje društvene mreže na uklanjanje ilegalnog sadržaja u roku od 24 sata. Efekte koje će ovaj zakon imati na slobodu govora u Francuskoj tek treba vidjeti.
U Hrvatskoj je slična inicijativa bila pokrenuta najavom donošenja Zakona o sprječavanju neprimjerenog ponašanja na društvenim mrežama, koji je bio najavljen u zakonodavnom Planu zakonodavnih aktivnosti Ministarstva pravosuđa za treće tromjesečje 2019. godine.[12] Naime, govor mržnje u Hrvatskoj jest u porastu, te predstavlja izazov u zaštiti slobode izražavanja, na što je upozorila Europska komisija protiv rasizma i netolerancije Vijeća Europe (ECRI) u izvješću za Hrvatsku objavljenom u svibnju.[13] Kako ECRI navodi, “na slobodu izražavanja u Hrvatskoj u 2018. godini negativno djeluje pojavnost govora mržnje u javnom diskursu, pogovoto rasističkog govora mržnje usmjerenog protiv Srba, LGBT osoba i Roma”. Na porast govora mržnje u Hrvatskoj upozoravale su i organizacije civilnog društva za ljudska prava, akademska zajednica i kao i pravobraniteljstva.
Međutim, kako se može isčitati iz Obrasca prethodne procjene učinka propisa za Zakon o sprječavanju neprimjerenog ponašanja na društvenim mrežama[14], predviđeni Zakon bi se oslanjao na postojeću praksu unutar EU, a time i na spomenutu zakonodavnu regulativu – njemački NetzDG.
Obzirom na već navedene manjkavosti tog pristupa, postoji zabrinutost da bi uvođenje ovakvog zakonodavnog riješenja u Hrvatskoj moglo imati ozbiljne posljedice na slobodu izražavanja, te bi moglo dovesti do prekomjernog uklanjanja sadržaja, posebno uzimajući u obzir postojeće izazove i kršenja ljudskih prava koja su zabilježena u ovom području u prošlim godinama.[15] Također zabrinjava da u vezi s najavljenim Zakonom o sprječavanju neprimjerenog ponašanja na društvenim mrežama nije provedena široka javna i stručna rasprava po tom pitanju, niti je transparentno objavljeno koje su aktivnosti poduzete kako bi se pristupilo izradi zakona.
Uzimajući u obzir sve navedeno, jasno je da je pitanje slobode izražavanja i suzbijanja govora mržnje kompleksno pitanje, te da se ne može svesti samo na sankcioniranje i uklanjanje takvog sadržaja iz javnosti, bilo da se radi o govoru mržnje na internetu ili u bilo kojem drugom javnom prostoru. Govor mržnje ne može se rješavati parcijalno, samo na društvenim mrežama, već treba razmišljati o holističkim i komplementarnim rješenjima koja uključuju efikasno i brzo sankcioniranje najtežih oblika govora mržnje, ali i osnaživanje skupina ili osoba koje su meta govora mržnje, građanski odgoj i obrazovanje, medijsku pismenost.
Tina Đaković, Kuća ljudskih prava Zagreb
Cijeli izvještaj Ljudska prava u digitalnom okruženju dostupan je na: http://www.kucaljudskihprava.hr/wp-content/uploads/2019/12/TI-Ljudska-prava-u-digitalnom-okruzenju_edit2411.pdf
[1] ICCPR, čl. 19. Dostupno na: https://treaties.un.org/doc/publication/unts/volume%20999/volume-999-i-14668-english.pdf
[2] Konvencija za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda. Dostupno na: https://zakon.hr/z/364/(Europska)-Konvencija-za-za%C5%A1titu-ljudskih-prava-i-temeljnih-sloboda
[3] Vidi: M. Georgiev, I. Novosel, T. Đaković: Govor mržnje: vodič za političare/ke, str. 10. Dostupno na: http://www.kucaljudskihprava.hr/wp-content/uploads/2017/05/govor_mrznje_vodic_final.pdf
[4] Akcijski plan iz Rabata o zabrani zagovaranja nacionalne, rasne ili religijske mržnje koja predstavlja poticanje na diskriminaciju, mržnju ili nasilje. Dostupno na: https://www.ohchr.org/Documents/Issues/Opinion/SeminarRabat/Rabat_draft_outcome.pdf
[5] Okvirna odluka Vijeća 2008/913/PUP od 28. studenog o suzbijanju određenih obrazaca i izraza rasizma i ksenofobije kazneno-pravnim sredstvima. Dostupno na: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/HR/TXT/?uri=LEGISSUM%3Al33178
[6] Special Rapporteur on the promotion and protection of the right to freedom of opinion and expression 2019 Report on Hate Speech. Dostupno na: https://www.ohchr.org/Documents/Issues/Opinion/A_74_486.pdf
[7] Kodeks o postupanju za borbu protiv nezakonitog govora mržnje na internetu. Dostupno na: http://ec.europa.eu/justice/fundamental-rights/files/hate_speech_code_of_conduct_en.pdf
[8] Ibid.
[9] Europska komisija. Priopćenje za tisak 04. veljače 2019.: Borba protiv nezakonitog govora mržnje na internetu – EU-ov Kodeks postupanja osigurava brzu reakciju. Dostupno na: https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/hr/IP_19_805
[10] Vidi: Article 19. EU: European Commission’s Code of Conduct for Countering Illegal Hate Speech Online and the Framework Decision. Dostupno na: https://www.article19.org/resources/eu-european-commissions-code-of-conduct-for-countering-illegal-hate-speech-online-and-the-framework-decision/
[11] Vidi: Human Rights Watch. Germany: Flawed Social Media Law. Dostupno na: https://www.hrw.org/news/2018/02/14/germany-flawed-social-media-law
[12] Prijedlog Plana zakonodavnih aktivnosti Vlade RH za 2019. godinu. Dostupno na: https://pravosudje.gov.hr/UserDocsImages//dokumenti/Pravo%20na%20pristup%20informacijama//Plan%20zakonodavnih%20aktivnosti%20za%202019.%20godinu.pdf
[13] ECRI Report on Croatia (fifth monitoring cycle), 2018. Dostupno na: https://rm.coe.int/fifth-report-on-croatia/16808b57be
[14] Obrazac prethodne procjene učinka propisa za Zakon o sprječavanju neprimjerenog ponašanja na društvenim mrežama. Dostupno na: https://esavjetovanja.gov.hr/ECon/MainScreen?entityId=9137
[15] Vidi: T.Đaković, I. Novosel: Ljudska prava u Hrvatskoj: pregled stanja za 2018. godinu. Kuća ljudskih prava Zagreb, Zagreb, ožujak 2019. Dostupno na: http://www.kucaljudskihprava.hr/wp-content/uploads/2019/03/Ljudska-prava-u-Hrvatskoj-2018.pdf
