Posljednjih godina nekoliko smo puta svjedočili pokušajima iniciranja referendumskog odlučivanja o temeljnim ljudskim pravima odnosno njihovom ograničavanju u odnosu na pojedine društvene skupine. Posljednja takva inicijativa odnosila se na predlaganje referendumskih pitanja o ograničavanju prava manjinskih saborskih zastupnika te otkazivanju Istanbulske konvencije, međunarodnog dokumenta o sprečavanju i borbi protiv nasilja nad ženama i nasilja u obitelji. Pored smanjenja broja zastupnika nacionalnih manjina u Hrvatskom saboru tražilo se i njihovo izuzimanje od glasovanja o povjerenju Vladi i državnom proračunu. Također, uz otkazivanje Istanbulske konvencije referendumskom inicijativom predlagalo se i uvođenje mogućnosti referendumskog odlučivanja o otkazivanju međunarodnih ugovora, što je pogotovo zabrinjavajuće s obzirom da je u konkretnom slučaju riječ o međunarodnom dokumentu usmjerenom zaštiti, promociji i unapređenju ljudskih prava.
Unatoč neuspjehu ovogodišnjih građanskih inicijativa uslijed nedovoljnog broja prikupljenih potpisa, pitanje raspisivanja referenduma radi odlučivanja o temeljnim pravima iziskuje dodatnu pozornost odnosno postavljanje jasnih pravila te je u tu svrhu potrebno zatražiti od Ustavnog suda da što prije razmotri ovu problematiku radi otklanjanja trenutne mogućnosti korištenja demokratskog instrumenta referenduma za zadiranje u ljudska prava manjinskih i društveno ugroženih skupina.
Derogacija prava nacionalnih manjina u Hrvatskoj
Naime, oduzimanjem prava zastupnicima nacionalnih manjina da odlučuju o nekim od pitanja iz nadležnosti Hrvatskog sabora oduzelo bi se i pravo jednoj skupini građana Hrvatske na ravnopravnu participaciju unutar građanskog predstavničkog tijela. Hrvatski pravni poredak može se pohvaliti visokim stupnjem jamstava prava i sloboda nacionalnih manjina osiguranih Ustavom RH, Ustavnim zakonom o pravima nacionalnih manjina kao i posebnim zakonima te bi ugrožavanje dostignutog razvoja manjinskih prava bilo u suprotnosti s navedenim propisima kao i s međunarodnim pravnim standardima koje se Hrvatska obvezala poštovati, poput onih propisanih Okvirnom konvencijom Vijeća Europe za zaštitu nacionalnih manjina. Pritom ovo nije prvi slučaj pokušaja intervencije u postojeći sustav zaštite prava manjina s namjerom njihovog ograničavanja te bi se mogućnost referendumskog odlučivanja trebala što prije regulirati kako se tendencija sužavanja temeljnih prava putem referendumskih inicijativa ne bi pretvorila u ustaljenu praksu.
Osim predlaganog smanjenja broja zastupnika nacionalnih manjina u Hrvatskom saboru sa sadašnjih 5-8 mandata na maksimalno 6, značajna promjena Ustava dodavanjem odredbe s jasnim i isključivim ciljem sužavanja mandata predstavnika manjina i ograničavanja njihove sposobnosti da utječu na ključna državna pitanja odvajala bi predstavnike manjina od drugih članova Sabora. Uzimajući u obzir načelo proporcionalnosti uvođenja takve mjere, jasno je da izmjena Ustava smanjenjem prava određene skupine u svrhu sužavanja prostora za politički manevar ne bi bila neophodna niti opravdana legitimnim ciljem. Nakon dostizanja značajnog doprinosa procesu donošenja odluka, sužavanje takvog prava s namjerom smanjenja mogućnosti utjecaja na donošenje bitnih državnih odluka predstavljalo bi neopravdanu i nepotrebnu intervenciju u stečena prava manjinskih predstavnika koji bi uvođenjem takve odredbe bili izdvojeni u zasebnu skupinu s različitim tretmanom u odnosu na ostale zastupnike. Argument da je njihova glavna svrha predstavljati i raditi za dobrobit manjina koje predstavljaju ne znači da je to ujedno i jedina svrha njihovog sudjelovanja u radu Hrvatskog sabora.
Uzimajući u obzir međunarodne pravne standarde kao i daljnje preporuke za unapređenje ravnopravnog sudjelovanja manjina u sustavu donošenja odluka, nametanje ograničenja postojećih prava koja se pružaju pripadnicima manjina bi bilo suprotno prvobitnoj svrsi uvođenja takvih standarda i neproporcionalno pogoršalo postojeći položaj zajamčen pripadnicima nacionalnih manjina. Predložena referendumska pitanja koja su uključivala smanjenje aktivnih političkih prava manjinskih predstavnika sadržavala su stoga neustavnu diskriminirajuću dimenziju te predstavljaju pitanje koje bi Ustavni sud svakako trebao razmotriti i o njemu zauzeti svoje stajalište.
Referendumsko odlučivanje o međunarodnim ugovorima
Pitanja ljudskih prava kao i pitanja pristupanja, ratifikacije i otkazivanja međunarodnih ugovora ni u kojem slučaju ne mogu biti predmet neposrednog odlučivanja građana. Naime, takvim bi se izmjenama omogućilo derogiranje stečene razine prava odnosno srozavanje postignutog standarda pravne zaštite koja je zajamčena ne samo Ustavom već i međunarodnim ugovorima koje je Republika Hrvatska potvrdila i ratificirala i koji su po pravnoj snazi iznad zakona. U tom bi smislu predložena izmjena omogućavala uporabu demokratskog instrumenta referenduma za zadiranje u ustavnopravni poredak. Budući da se Istanbulskom konvencijom proklamiraju i štite ljudska prava, konkretno zaštita prava žena od svih oblika nasilja te ravnopravnost spolova, otkazivanjem Konvencije dokinula bi se temeljna ljudska prava odnosno Ustavom zajamčene najviše vrednote državnog poretka. Upravo zbog toga nužno je izričito propisati pitanja i razgraničiti područja koja neće moći biti podložna referendumskom odlučivanju.
Dodatno, Kodeks dobre prakse o referendumima, koji je objavila Europska komisija za demokraciju kroz pravo (Venecijanska komisija) kao savjetodavno tijelo Vijeća Europe za ustavna pitanja, ističe pravne standarde prema kojima “Tekstovi upućeni na referendum moraju biti u skladu sa svim višim zakonima (načelo hijerarhije normi). Oni ne smiju biti suprotni međunarodnom pravu ili statutarnim načelima Vijeća Europe (demokracija, ljudska prava i vladavina prava). Tekstovi koji su suprotni zahtjevima spomenutim (…) ne smiju se staviti na narodno izglasavanje”. Prema tome, nesporno je kako pitanja ljudskih prava i prava iz međunarodnih ugovora koja uključuju i samo pristupanje međunarodnim ugovorima ne mogu biti predmet neposrednog odlučivanja građana.
Nužnost ustavnosudske intervencije
Ustav Republike Hrvatske propisuje mogućnost Hrvatskom saboru da raspiše referendum o prijedlogu Ustava, o prijedlogu zakona ili o drugom pitanju iz svog djelokruga (članak 87. Ustava RH). Upravo sintagma “drugom pitanju iz svog djelokruga” unosi pravnu nesigurnost budući da iz nje proizlazi široka lepeza referendumskog odlučivanja. Iako je Ustavni sud u nekoliko svojih odluka te priopćenjima izrazio stajalište da zaštita najviših vrednota ustavnog poretka Republike Hrvatske “ne isključuje ovlast ustavotvorca da neka druga pitanja izrijekom isključi iz kruga dopuštenih referendumskih pitanja”, nužno je izričito propisati pitanja o kojima se ne može odlučivati na referendumu kako bi se otklonile nejasnoće dosega navedenih odredbi te spriječile daljnje zlouporabe instituta referenduma nauštrb temeljnih ljudskih prava.
Referendumska pitanja o ograničavanju prava manjinskih saborskih zastupnika i otkazivanju ratificiranih međunarodnih ugovora predstavljaju ozbiljno kršenje temeljnih prava skupina na koje se odnose. Izuzimanje predstavnika manjina u zasebnu skupinu zastupnika predstavljalo bi nerazmjerno i neopravdano kršenje aktivnog biračkog prava pripadnika nacionalnih manjina i povredu nacionalne ravnopravnosti kao jedne od temeljnih vrednota ustavnog poretka. Dodatno, predložena inicijativa pozivala je na izmjene Ustava koje bi nužno dovele do potrebe za izmjenom postojećeg izbornog zakonodavstva. Iako bi reforma izbornog sustava u nekom trenutku doista bila potrebna, takav proces ne bi smio biti određen inicijativom građana koja strogo definira novu regulaciju sustava, a posebice na način da pritom nameće ograničenja prava određenoj skupini građana.
Predsjednik Vlade Andrej Plenković najavio je pokretanje postupka za izmjenu i dopunu postojećeg Zakona o referendumu kojim bi se razriješile postojeće pravne praznine. Imajući u vidu dalekosežne posljedice koje bi za stanje ljudskih prava u Hrvatskoj mogla imati činjenica raspisivanja referenduma o pitanjima koja se tiču ljudskih prava i mogućnosti otkazivanja međunarodnih ugovora neposrednim odlučivanjem građana, nužno je apelirati da se zakonski onemoguće referendumske inicijative koje za cilj imaju direktnu ili indirektnu derogaciju stečenih ljudskih prava. S obzirom na opisane okolnosti i nužnost zakonodavnih izmjena kojima bi se uredila i ograničila mogućnost takvih intervencija, stajalište Ustavnog suda o iznesenim pitanjima u ovom bi trenutku bilo od velikog značaja i pružilo jasne smjernice za oblikovanje zakonskog teksta u skladu s relevantnim pravnim standardima radi postizanja odgovarajuće kvalitete normativnog uređenja ove osjetljive problematike.
