Ostvarivanje prava na javno okupljanje u Hrvatskoj jedno je od bitnih područja koje Kuća ljudskih prava Zagreb kontinuirano prati u cilju analize stanja i ukazivanja na probleme po pitanju kojih postoji prostor za daljnji napredak. Činjenica da se korištenje ovim pravom u većini slučajeva prepoznaje kao neproblematično nipošto ne podrazumijeva zaključak da se ono ostvaruje potpuno i nesmetano. Iako nisu uočene značajne poteškoće u ostvarivanju prava na javno okupljanje niti nazadovanje po pitanju zakonodavnog i institucionalnog okvira tijekom posljednjih godina, ne treba zanemariti postojanje izvjesnih prepreka kao i nejasnih situacija čijom bi se regulacijom mogla dodatno unaprijediti zaštita slobode okupljanja i osigurati poticajno okruženje koje omogućuje široko korištenje ovim pravom.
Zakonodavni okvir kojim su uređena javna okupljanja u Hrvatskoj na relativno je zadovoljavajućoj razini, dok se zbog naravi okupljanja u implementacijskom dijelu nameću različiti izazovi vezani uz ograničenja, upravljanje okupljanjima i primjenu jednakih kriterija u odnosu na sve organizatore. Razlike u postupanju prema pojedinim organizatorima u određenoj mjeri postoje, ali nisu vidljive na način da se određenim društvenim skupinama uskraćuje pravo na mirno okupljanje. Jedine situacije u kojima se mogu uočiti razlike u tretmanu pojedinih okupljanja vezane su uz veličinu i temu javnih okupljanja. Prilikom većih i politički osjetljivijih okupljanja primjećuje se povećan oprez zbog naravi samog okupljanja koji se u pojedinim slučajevima manifestira u obliku administrativnih prepreka i pretjeranih mjera opreza, no nisu uočeni slučajevi drastično različitog tretmana različitih skupina u istim okolnostima.
Nadalje, zakonski termin “mirno okupljanje i javni prosvjed” razlikuje se od ustavnog naziva “javno okupljanje i mirni prosvjed”. Korištenje različite terminologije koja se odnosi na istu vrstu okupljanja vidljivo je u različitim propisima i službenim dokumentima te, unatoč tome što takva diskrepancija ne dovodi do značajnih komplikacija u praksi, ovakva neujednačenost u terminologiji ostaje nejasna i nepotrebna. Stoga bi bilo uputno razmotriti mogućnost usklađivanja terminologije korištene u različitim zakonskim propisima koja se odnosi na javna okupljanja (Ustav, Zakon o javnom okupljanju, Kazneni zakon i dr.) kako bi se izbjegle nepotrebne nepodudarnosti i nejasnoće.
Prijava javnih okupljanja
Zakon o javnom okupljanju predviđa obvezu prijave mirnih okupljanja i javnih prosvjeda pet dana prije njihova početka te iznimno u slučaju osobito opravdanog razloga najmanje 48 sati prije samog početka okupljanja, a prijava se podnosi policijskoj upravi na čijem se području mirno okupljanje i javni prosvjed namjerava održati. Obrazac za prijavu okupljanja dostupan je online na web stranicama policijske uprave, no prema uputama na samom obrascu organizator okupljanja dostavlja ga osobno u policijsku postaju. Način dostave prijave nije specificiran zakonom, a u praksi ne postoji mogućnost online prijave okupljanja niti njezine dostave poštom, faksom ili elektroničkom poštom. Slijedom navedenoga, zakonom bi trebalo specificirati način prijave okupljanja te uvesti mogućnost prijave poštom, faksom, elektroničkom poštom i drugim sredstvima priopćavanja. Također bi bilo uputno razmotriti uvođenje online sustava za prijavu okupljanja radi pojednostavljivanja procedure vezane uz ostvarivanje ovog temeljnog građanskog prava.
Iako se prijava javnih okupljanja vrši nadležnoj policijskoj upravi, važnu ulogu u omogućavanju organizacije javnih okupljanja imaju lokalne vlasti putem pravila koja se odnose na korištenje javnog prostora. Tako u većini slučajeva organizator mora uzeti u obzir i lokalne propise te uz prijavu okupljanja policijskoj upravi podnijeti i zahtjev za odobrenjem korištenja javnog prosotra lokalnim vlastima koji je popraćen nizom administrativnih koraka. Takvo uređenje čini čitav postupak zahtjevnijim i dugotajnijim te u konačnici može rezultirati odvraćanjem od organizacije javnih okupljanja, posebice kada se ona organiziraju u vrlo kratkom vremenskom razdoblju.
Uloga tijela lokalne vlasti
Javna okupljanja se prijavljuju tijelu lokalne vlasti nadležnom za prostorno uređenje, komunalne poslove i promet, a jedinice lokalne samouprave svojim aktima uređuju način korištenja javnih površina. Odobrenje tijela lokalne samouprave potrebno je za korištenje javnih površina i prometnica za potrebe javnog okupljanja te u tom smislu lokalne vlasti imaju važnu ulogu u pogledu omogućavanja bitnih sastavnica javnog okupljanja kao što je zaustavljanje prometa, korištenje razglasa, postavljanje pozornice ili druge infrastrukture. Radi ishođenja dozvole organizatori dolaze osobno u ured tijela lokalne samouprave te ne postoji online obrazac niti mogućnost internetske prijave okupljanja. Postupak obavještavanja nadležnih gradskih tijela nije opisan odnosno javno dostupan putem interneta, već se sve informacije pružaju organizatorima osobno u skladu sa specifičnostima pojedinog okupljanja, a u prostorijama tijela lokalnih vlasti organizatori mogu doći do informacija i uputa o procesu prijave.
Rješenjem nadležnog ureda lokalne samouprave dozvoljava se korištenje javnih površina za potrebe održavanja okupljanja te se specificiraju sve naprave koje se smiju koristiti tijekom određenog okupljanja, odredbe vezane uz održavanje čistoće na okupljanju te o zaštiti od buke u slučaju manifestacija za koje se to procjeni potrebnim. Prema praksi ureda lokalnih vlasti vrlo je malo slučajeva odbijanja zahtjeva organizatora okupljanja za korištenjem javnih površina za postavljanje naprava radi provedbe okupljanja, a razlozi za to su izrazito kratak rok prijave tijekom kojeg se zahtjev administrativno ne može obraditi ili istodobno održavanje više manifestacija na istom mjestu. No, prema iskustvu pojedinih organizatora, značajnu prepreku nesmetanom uživanju prava na javno okupljanje predstavlja činjenica da su javni prostori često unaprijed rezervirani za održavanje komercijalnih manifestacija što za posljedicu ima nemogućnost organiziranja okupljanja koja su reakcija na aktualna događanja na mjestima gdje bi se najbolje mogla ostvariti njihova vidljivost i svrha.
Prema iskustvima organizatora okupljanja, postupak ishođenja dozvola često je dugotrajan i birokratiziran, a u nekim se slučajevima zahtjev nije obradio na vrijeme pa su prosvjedi održani bez dozvole koja je dobivena retroaktivno. Postupak ishođenja dozvola trebao bi biti što jednostavniji i brži kako se ne bi nametale prevelike birokratske prepreke nesmetanom ostvarivanju prava na javno okupljanje, na što upozorava i Venecijanska komisija u Smjernicama za slobodu mirnog okupljanja. Zbog nedostatka jednostavno dostupnih informacija o ulozi tijela lokalnih vlasti bilo bi korisno razjasniti njihovu ulogu i učiniti lakše dostupnima podatke o postupku ishođenja potrebnih dozvola za korištenje javnih površina radi ostvarivanja slobode okupljanja.
Neovisno tijelo i edukacija službenika
Iako su slučajevi zabrane održavanja javnih okupljanja od strane ovlaštenog tijela zaista vrlo rijetki, postoje situacije u kojima se nametanjem nerazmjernih ograničenja uskraćuje nesmetano korištenje građana pravom na javno okupljanje u skladu s njihovim intencijama. Kako bi se izbjegao različiti tretman pod istim okolnostima i suzio prostor za diskreciju, bilo bi korisno razmotriti mogućnost uspostave nezavisnog tijela koje bi u skladu s efektivnim i objektivnim kriterijima odlučivalo o zabranama okupljanja, ograničenjima i svim dvojbama u vezi punopravnog ostvarivanja prava na javno okupljanje.
Nadalje, uočava se potreba unapređenja suradnje svih dionika uključenih u proces prijave, nadzora i upravljanja javnim okupljanjima iz razloga što trenutno ne postoji suradnja između državnih i lokalnih institucija po tom pitanju. Javne vlasti mogle bi razmotriti i mogućnosti savjetovanja s Uredom pučkog pravobranitelja u odnosu na provođenje sustavnog nadzora okupljanja, kao i pomoć u izradi smjernica i institucionalnih procedura za upravljanje javnim okupljanjima.
Sustavno provođenje specifične edukacije policijskih službenika po pitanju upravljanja javnim okupljanjima bilo bi korisno radi razvijanja sposobnosti ispravnog i pravodobnog reagiranja na razne situacije do kojih tijekom javnih okupljanja može doći. Također, po pitanju ostvarivanja i održavanja komunikacije s predstavnicima nadležnih institucija, bilo bi preporučljivo da iste osobe održavaju komunikaciju s organizatorima okupljanja radi održavanja kontinuiteta i olakšavanja organizacije i provedbe okupljanja.
Smjernice za organizatore okupljanja i uspostavljanje platforme
S obzirom na nepostojanje javno i brzo dostupnih informacija o tijeku procesa organizacije okupljanja i svim pojedinostima koje organizator mora uzeti u obzir, prepoznaje se potreba izrade pregleda takvih informacija na jednom mjestu čime bi se postigao i dodatan ohrabrujući učinak u odnosu na nove aktere koji još nemaju dovoljno iskustva u organizaciji okupljanja. Slijedom navedenoga, trebalo bi izraditi smjernice za organizatore javnih okupljanja koje će na jasan i jednostavan način pružiti praktične informacije o cijelom postupku organizacije, prijave i provedbe javnog okupljanja. Radi pokrivanja problematike iz različitih perspektiva bilo bi korisno u izradu takvih smjernica uključiti predstavnike nadležnih institucija kao i predstavnike civilnog društva odnosno organizatore okupljanja.
Organizacije civilnog društva koje imaju iskustva u organiziranju većih i/ili čestih okupljanja mogle bi osnovati informativnu platformu ili zajednički izraditi smjernice koje bi sadržavale informacije, savjete i sugestije vezane uz postupak prijave, organizacije i provedbe okupljanja. Također bi bilo korisno provoditi redovito praćenje okupljanja radi upozoravanja na uočena kršenja prava organizatora i sudionika, kao i mogućnosti unapređenja njihovog dijaloga s nadležnim institucijama.
