Izgradnja Europske socijalne unije: putokaz prema ostvarenju [1]
Na kraju uvodnog doprinosa ovoj raspravi, Vandenbroucke (2018, pp.2-11) poziva na refleksiju o odabiru prioriteta i mogućem putokazu prema ostvarenju Europskog stupa socijalnih prava. U ovoj raspravi, odgovaram na taj poziv i nastojim stvoriti prijedlog kako ova hrabra, intelektualna ideja Europske socijalne unije može biti transformirana u institucionalnu praksu. Smatram da putokaz treba početi s jednostavnim, ali dalekovidnim i politički ambicioznim korakom: kreativno povezivanje niza gradivnih elemenata koji postoje na različitim razinama vlasti, pod novim kišobranom ESU. Prijedlog ću potkrijepiti političkim opravdanjem. Do sada je rasprava o ESU adresirala samo funkcionalne i normativne elemente: ESU bi poboljšala koherentnost i učinkovitost EMU; ponovno bi uspostavila ravnotežu i usmjerila EU prema onim socijalnim vrijednostima koje su navedene u ugovorima. Nastavno na ove argumente, dodao bih da je ESU također nužno potrebna iz političkih razloga: ponovno bi stabilizirala političke institucije EU praktičnim i simboličkim stvaranjem zajedništva i širenjem potpore i legitimacije integracijskom procesu.
Slaganje ESU iz onog što je dostupno
Iako široko upotrebljavan, pojam Socijalne Europe je nejasan. Kako tvrdi Vandenbroucke, on ne označava jasan i konačan institucionalni entitet – kao što je slučaj i sa sličnim pojmom Europskog socijalnog modela. Ovi nazivi ne odgovaraju svrsi jer povezuju horizontalnu (le social dans l’Europe) i vertikalnu dimenziju (l’Europe dans le social) socijalne zaštite izbjegavajući pritom objasniti njihovu međusobnu povezanost i ovisnost, podjelu posla i potencijalne sinergije, kao i izbjegavajući ocrtati razumljiv sustav upravljanja. Pomirenje ekonomskih i socijalnih strana integracije mora uključivati dalekovidnu inicijativu jezične i simboličke inovacije kao preduvjeta izgradnji institucija. Imamo ekonomsku i monetarnu uniju. Sada moramo objaviti rođenje punopravnog duplikata: Europske socijalne unije (ESU). Godina 2017 zapečatila je usvajanje Europskog stupa socijalnih prava (ESSP), važnog koraka naprijed, ali ipak nedovoljnog. Treba nam ESU kao širi sadržaj, koji uključuje ESSP, ali koji s njim ne završava.
U intelektualnom smislu, ESU već postoji. Sad je vrijeme da se izraz popuni jasnim empirijskim sadržajem. Tvrdim da već sada imamo dovoljno sastojaka kako bismo započeli proces izgradnje i kako bismo prešli sa simboličkog na javnopolitički plan. Ovdje je lista nekih od sastojaka:
- Ukupnost sustava socijalne zaštite u državama članicama. Nacionalni sustavi su značajno različiti u vlastitim mjerama i institucijama, logici, rangu i rizicima koje pokrivaju. Ali sada se suočavaju sa sličnim i u nekim slučajevima zajedničkim adaptivnim promjenama. Štoviše, unutar sebe se jako razlikuju, posebice u sektoru socijalnih usluga. Kao što otkriva rastuća profuzija socijalnih inicijativa na regionalnim i lokalnim razinama, dodatno se zamagljuju institucionalne razlike čime se rađaju nove i hibridne mješavine politika i pristupa (Halvorsen i Hvinder, 2016). Intra EU pluralizam socijalnih režima je obilježen odozgo (zajedničke obvezanosti prema principima socijalne tržišne ekonomije i socijalnom dijalogu, sukladno Ugovorima) i odozdo (subnacionalne hibridizacije). Budući da je ključno obilježje bliska povezanost između institucija socijalne zaštite i domaćih teritorija i jurisdikcija, ovu komponentu nastajuće SU možemo definirati kao nacionalne socijalne prostore.
- Ukupnost socijalnih mjera i politika koje su obilježene prekograničnim elementima. Mnoge od ovih inicijativa uključuju regije pod pojom europske teritorijalne suradnje. Drugi zanimljivi fenomen koji se stvara je prekogranična suradnja u stvaranju profesionalnih mjera osiguranja za mirovine i doprinose za zdravstveno osiguranje. Ova komponenta se može nazvati transnacionalnim socijalnih prostorima.
- Novi članski prostor koji završava s eksternim granicama Europske unije unutar kojeg svi nositelji građanskih prava EU uživaju zajednički “naziv” kojeg im je dala Unija kako bi mogli koristiti doprinose i usluge u mjestu gdje se odluče nastaniti. Od 1970-ih godina naovamo, EU ima strukturirani pravni okvir za koordinaciju sustava socijalne sigurnosti država članica, a od 2011 godine direktiva regulira prekograničnu mobilnost pacijenata. Ovu komponentu možemo nazvati EU prostorom mobilnosti.
- Ukupnost nadnacionalnih politika koje imaju isključivu socijalnu svrhu, bile one regulativne ili (re)distributivne prirode, koje su direktno financirane od strane EU (ako podrazumijevaju financiranje) i utemeljene su na tvrdom ili mekom pravu. Ova komponenta predstavlja socijalnu politiku EU.
- Set ciljeva socijalne prirode koji su sadržani u Lisabonskom ugovoru, uključujući i alokaciju odgovornosti između razina vlasti i definiranje procedura donošenja odluka u ovom području. S obzirom na nadređenost EU prava nacionalnom pravu, takvi ciljevi i pravila predstavljaju opći okvir koji upravlja prethodnim četirima komponentama. Ovo možemo nazvati temeljnim socijalnim principima Europske unije.
Navedene komponente već postoje. Nemaju jednaku vrijednost, naravno. Nacionalni socijalni prostor igrat će i dalje dominantnu ulogu u vremenima koja dolaze. Znamo da je integracija njihove granice učinila fleksibilnijima, a njihove politike prilagodljivijima interakciji i dinamici koordinacije, plastičnijima i na marginama inovacije i eksperimentiranja. Prije krize, opći proces međusobne hibridizacije i barem djelomične konvergencije je bio u procesu – spor, ali je trebao imati sustavan utjeca (Hemerijck, 2013). U ovom desetljeću, taj se trend obrnuo (Andor, 2017; Palier, Rovny and Rovny, 2018). Danas je izazov kako spasiti konvergenciju poboljšanjem upravljačkih kapaciteta, kako bi komponente djelovale u sinergiji i kroz međusobno osnaživanje. Adresiranje ovog izazova implicira promišljanje odnosa između SU i ekonomske i monetarne unije u svrhu ograničenja recipročnih negativnih eksternaliteta. Ako tim procesom treba upravljati u skladu s temeljnim socijalnim principima EU, trebamo razviti širi nacrt SU koji može održavati dvije vrste solidarnosti: pan-europska solidarnost između država (i svih pojedinih državljana EU qua tales) povezana oko nadnacionalnih institucija, te tradicionalnijih oblika nacionalne solidarnosti povezane oko domaćih (i regionalnih/lokalnih) institucija.
Vandenbroucke je objasnio da bi ESU trebala biti nešto u potpunosti drugačije od federalne države blagostanja, koje vidimo u današnjim takozvanim povijesnim federacijama (kao što su Sjedinjene Države i Švicarska) (Obinger et al, 2005). U potonjem slučaju, proces bottom-up unifikacije dogodio se kad su federalne jedinice tek započele s adresiranjem socijalnih problema. Iako kasnije nego kod unitarnih država, središnje vlasti su ex novo standardizirale i/ili uspostavile federalne socijalne mjere i programe. Izgradnja Europske socijalne unije odvijala bi se u potpuno drugačijem razvojnom kontekstu tj. na temelju ekstenzivnih nacionalnih država blagostanja. Povijesna činjenica objektivno ograničava ambicioznije oblike nadnacionalizacije, kao što je to prije mnogo godina predvidio Stein Rokkan (Ferrera, 2019). Stoga, ESU bi predstavljao proces bez presedana u kojem se postojeće države blagostanja približavaju i, uz uvažavanje njihovih legitimnih različitosti, (a) obvezuju na usvajanje zajednički definiranih kriterija, (b) otvaraju se udruživanju rizika. Činjenica da EU ima vlastiti proračun, koji se puni poluautonomnim doprinosima i vlastitim resursima, otklanja mogućnost drugog oblika međudržavne regionalne organizacije, i implicitno signalizira prisutnost male količine socijalnog federalizma – temeljem interteritorijalnim transferima – u vlastitoj institucionalnoj arhitekturi. Ali u usporedbi s povijesnim federacijama, izgradnja ESU predstavljat će novu avanturu široke institucionalne eksperimentacije.
Anton Hemerijck nazvao je ESU “holding okruženjem” (Hemerijck, 2013) odnosno “zonom elastičnosti utemeljenoj na zajedničkim vrijednostima i zajedničkom svrhom, povezanom s kompetentnim institucijama, u vrijeme bolne prilagodbe. Funkcija holding okruženja je mitigacija stresa čime se održava integritet nacionalnih država blagostanja, ali i pritisak na mobilizaciju umjesto na sveopće domaće reforme sastavljene od disciplinarnih upada”. Koncept holding okruženja proizlazi iz dječje neuropsihijatrije (Wincott, 1964), a kasnije je elaboriran u znanosti o upravljanju. Za potonju, holding okruženje je sustav koji služi ljudima da ih održava angažiranima usprkos divizivnim silama koje stvara adaptivni rad” (Heifetz et al, 2009, p.305). Pojam holding okruženja ima visok analitički i simbolički potencijal u kontekstu rasprave o ESU jer počiva na nizu kolektivnih sigurnosnih ciljeva i zajedničkoj suradnji s jedne, te sustavnim pritiscima za rješavanje specifičnih problema i institucionalnom rekalibracijom s druge strane. Izazov je kako popuniti ESU s empirijskim sadržajem, temeljem postojećih institucionalnih komponenti.
Riječ “okruženje” evocira gore spomenuti pojam “prostor”. ESU bi predstavljala politički i institucionalni prostor (ili preciznije meta prostor) u dva smisla. Prvo i očito, radi se o teritorijalnom prostoru koji uključuje sve države članice i njihove državljane i rezidente, a koji završava vanjskim granicama Europske unije. Drugi, ESU bi bila prostorom članstva koji povezuje članove u poštivanju zajedničkih vrijednosti, postizanju zajedničkih ciljeva te poštivanju prava i obveza u širem smislu.
Omogućavanjem novog institucionalnog okvira i novog Gestalta, ESU bi mogla nadići nejasnoće Socijalne Europe. U prvom redu, razjasnila bi jednom i zauvijek da u integracije Europe socijalna zaštita (i temeljni normativni ciljevi solidarnosti i socijalne prave) ima tri distinktivne dimenzije: nacionalnu, trans-nacionalnu i supra-nacionalnu. Ove dimenzije mogu biti u sukobu, što nije neizbježno, ako se adekvatno prepoznaju i jasno pomire. U drugom redu, ESU bi bila utemeljena na premisi da socijalna zaštita treba višerazinsku arhitekturu, omogućavanjem mreže (umjesto hijerarhije) poveznica između 5 komponenti, u svrhu favoriziranja sinergija i međusobnih podešavanja. Dok je unutarnja artikulacija ESU očiti ključ za njen uspjeh, njena izgradnja ne smije izostaviti međuinstitucionalne odnose. Ako ESU postane punopravni dvojnik EMU u sveopćem okviru EU, dvije se unije trebaju povezati logikom institucionalne komplementarnosti.
Kreativno uspostavljanje pet komponenti zahtijeva vježbu političke i institucionalne imaginacije. Za to je potrebno imati jasnu viziju i političke ideje koje će posaditi sjeme promjena. Dva su desetljeća bila potrebna – 70-e i 80-e – da se metodom pokušaja i pogrešaka generira detaljan i konsenzualan nacrt EMU. Dizajn je izgrađivan paralelno s javnopolitičkim eksperimentima (poput monetarne “zmije” iz 70-ih godina i Europskog monetarnog sustava iz 1979. godine). Iako imamo ime koje odgovara svrsi, ono predstavlja tek prvi korak u izgradnji ESU. Čak i kratka rasprava o gradivnim elementima izašla bi iz okvira ove rasprave. U nastavku ću se osvrnuti na posljednju institucionalnu inovaciju socijalne politike EU: Europski stup socijalnih prava (ESSP).
Europski stup socijalnih prava: operativna ruka temeljnih socijalnih principa
Kakvu ulogu ESSP može imati u širem kontekstu Europske socijalne unije? Vandenbroucke je u pravu kada predlaže da sudbina ove nejasne institucionalne inovacije treba biti ključ Europskog projekta u nadolazećim godinama. Najvažniji sastojak (i politički najprimamljiviji) je novi izričaj europskih prava. Pravni je status ESSP-a nejasan. Tekst govor o principima i pravima i specificira da Stup reafirmira neka prava koja su već prisutna u stečevini Unije, ali dodaje i nove principe koji zahtijevaju mjere i legislativu da bi bili pravno osnaženi. Takva nejasnost navela je neke od komentatora da ovu inicijativu smatraju pukim trgovanjem riječima (vidi Sabato i Vanhercke, 2017). Ovakva je tvrdnja prenagla. Da bi se procjenio značaj ESSP-a i njegov potencijala za ESU, potrebne su nam određena konceptualna pojašnjenja.
Što su prava? Slijedeći tradiciju Maxa Webera, možemo definirati prava kao izvore moći (Machtquellen). Postoje tri različita tipa resursa koji podupiru uživanje svakog prava. Prvo, postoje normativni resursi. Imati pravo znači imati pravni razlog zahtijevati poštivanje: na horizontalnoj razini od strane drugih građana (npr. nediskriminacija na radnom mjestu) i na vertikalnoj razini od političkih autoriteta (npr. pravedan tretman od strane socijalne administracije). Drugo, resursi za osnaživanje: ako poštivanje nije ostvareno, nositelj prava može aktivirati pravnu prisilu. Treće, instrumentalni resursi: dostupnost praktičnih uvjeta za puno uživanje prava. U slučaju socijalnih davanja, primjerice, država uspostavlja sustav socijalnog osiguranja i mrežu javnih usluga, pruža informacije, savjete, procedure za pristup i ostvarenje naknada i slično. Iako je drugi tipu resursa (osnaživanje) predstavlja ono što prava čini tvrdima, ne bismo trebali zapostaviti druga dva tipa. Normativni resursi operiraju na idejnoj i motivacijskoj razini, dok potonji facilitiraju aktualizaciju prava. Oba resursa imaju ulogu u postupku donošenja pravne presude. Čak i ako usvoji obvezujuće norme koje se direktno tiču državljana, EU ne može omogućiti resurse prisile na direktan način. EU omogućuje normativne resurse (kroz meko pravo), a posebice instrumentalne resurse. Amartya Sen kontinuirano naglašava ključnu važnost instrumentalnih resursa, posebice u pogledu temeljnih prava. Tijekom gladi, moje pravo ne znači samo po sebi ništa, čak i ako postoji način kako da se ono pravno osnaži, ako država ne intervenira i osigura dostupnost hrane u mjestu u kojem živim (Sen, 1981). Posebice u ovim konkretnim situacijama, instrumentalni resursi su ključni za osiguranje da se moć koju daje pravo transformira u punu mogućnost (Morris, 1987). Konačno, nemojmo zaboraviti da i normativni i instrumentalni resursi imaju ključnu ulogu u pravnim procesima.
Čak i ako usvoji obvezujuće norme koje indirektno utječu na nacionalno građanstvo, EU ne može direktno građanima omogućiti resurse. U najboljem slučaju, tvrdo pravo koje nameće obvezu države članice da omogući EU normu u učinkovitom pravnom obliku sukladno nacionalnim praksama i institucijama. Postojanje nadnacionalnog Suda implicira da građani mogu okriviti za neizvršavanje obveze. Međutim, čak i tvrdo pravo donosi tek poneka proceduralna i nesupstantivna jamstva. Zbog toga u normativnim resursima donošenja zakona EU, instrumentalni su resursi de facto važni u istoj mjeri kao i resursi za primjenu. Tvrdim da glavna uloga ESSP u terminima građanskog osnaživanja može i treba prvenstveno proizlaziti iz njegova kapaciteta za iskorištavanje potencijala za motivaciju i aktualizaciju prava na koherentan i sustavan način.
EU već sada pruža niz programa i usluga koji omogućuju uživanje socijalnih prava koja su uređena na nadnacionalnoj, nacionalnoj i subnacionalnoj razini. Mnogi programi podržavaju unutar-EU mobilnost (npr. EURES, ERASMUS i EHIC) dok ostali omogućuju, dopunjuju i osnažuju nacionalne inicijative, npr. kroz strukturne i kohezijske fondove, pojedine sektorski specifične fondove kao što je European Globalization Adjustment Fund ili Fund for Aid to Deprived People ili inicijative kao što je Garancija za mlade. Dodana vrijednost ESSP-a trebala bi se očitovati u tome što on djeluje kao širi okvir koji može povezati, osnažiti i proširiti takve inicijative kao instrumente za aktualizaciju prava iz Stupa, podižući idejnu i motivacijsku moć vlastitih normativnih principa. Recentni prijedlog koji je izričito povezan s ESSP za uspostavu Europske Uprave Za Rad (ELA) je dobar primjer načina kako djeluje Stup.
U kontekstu ESU, ESSP se može shvatiti kao posrednik između temeljnih socijalnih principa s jedne, i svih ostalih komponenti Europske socijalne unije s druge strane. U preambuli, Stup izričito navodi detaljne reference na članke Ugovora. Članak 12 Preambule navodi:
“Svrha je Europskog stupa socijalnih prava služiti kao vodič prema učinkovitom zapošljavanju i socijalnim ishodima prilikom odgovaranja na trenutne i buduće izazove koji direktno utječu na ispunjavanje osnovnih potreba ljudi, i prema osiguravanju boljeg donošenja i provedbe socijalnih prava.”
Ova formulacija, svrha vođenja, dobro se uklapa u prethodno spomenutu idejnu i motivacijsku dimenziju; svrha osiguravanja donošenja i implementacije povezuje se s dimenzijom facilitacije i aktualizacije. Drugim riječima, ako se ESSP na ispravan način i strateški iskoristi, usprkos svom mekom obilježju može imati ključnu ulogu u budućnosti Europske socijalne unije. Čak i prije toga, ESSP može krčiti put prema uspostavi socijalne unije. Slika 1 prikazuje moju vizualizaciju kako bi Europska socijalna unija mogla izgledati i koje mjesto unutar cijelog okvira ima ESSP.
Slika 1. Europska socijalna unija
Paneuropska solidarnost: potrebna, ali koliko je isplativa?
Debata o ESU zaključuje da bi unija trebala počivati na dva tipa solidarnosti koje su vođene različitim principima: paneuropska solidarnost između država i između pojedinih EU građana, okupljena oko nadnacionalnih institucija; i tradicionalniji oblici nacionalne solidarnosti, okupljeni oko domaćih (te regionalnih/lokalnih) institucija. Paneuropska je solidarnost delikatno pitanja i postaje opasnije u vrijeme krize. Akademske rasprave o ovoj temi su se uglavnom usmjerile na normativne i funkcionalne argumente. Prvi su usmjereni na obranu (ili odbacivanje) principa poželjnosti kros-nacionalne solidarnosti s obzirom na duboke veze koje trenutno povezuju države članice. Potonji nastoje saznati zahtjeva li učinkovito i efikasno funkcioniranje monetarne unije i jedinstvenog tržišta određeni broj socijalnih reperkusija. Kao što tvrdi Vandenbroucke u svom uvodu, ovo implicira udruživanje rizika i prisutnost centraliziranog mehanizma za korekciju tržišta. Obje vrste argumenata priznaju konačnu političku prirodu paneuropske solidarnosti kroz naglašavanje potrebe za konsenzusom i zajedničkom voljom vlada. Ali ne navode političke prepreke institucionalnim promjenama i načinima kako ih se može nadići. Čak i prethodno tome, normativne i funkcionalne rasprave otkrivaju fundamentalnije pitanje: koje bi bile političke implikacije Europske socijalne unije? Je li moguće pružiti političko opravdanje ovom prijedlogu?
Načelo je političke teorije u svim svojim oblicima da teritorijalno organizirani kolektivitet ne može preživjeti i prosperirati bez široke potpore svojih članova tj. seta općih i pozitivno evaluabilnih orijentacije prema kolektivitetu kao takvom i njegovoj strukturi autoriteta – široka potpora koja može motivirati ostvarenje. Povijesno, organizirana solidarnost igra ključnu ulogu u političkoj legitimaciji kroz poticanje pozitivnih osjećaja o učinkovitosti i poštenju teritorijalne vlasti. Poput vanjske sigurnosti i unutarnjeg mira, država blagostanja se postepeno uspostavila kao temeljno političko dobro tj. instrument koji facilitira društvenu suradnju, upravlja sukobima, održava opću usklađenost i konačno politički poredak drži na okupu. Nema sumnje da EU i monetarna unija trenutno prolaze kroz legitimacijsku krizu: populističke stranke ne samo da propituju EU politike već i predstavljaju izazov za EU politički poreda kao takav – važan dio kojeg će Brexit okrhnuti. U kojoj mjeri možemo zamisliti ESU (a posebice komponentu paneuropske solidarnosti) kao instrument za relegitimaciju EU i protuotrov političkoj centrifugaciji?
Odgovor treba doći u dva koraka. Kao što je prethodno spomenuto, legitimacija ne zavisi o specifičnoj potpori tj. interesnom odobrenju funkcionalnog djelovanja, već o sveukupnom djelovanju rezultata. Temeljna socijalna norma suvremenih demokracija je da se institucije i javne politike moraju pridržavati logike instrumentalne učinkovitosti u odnosu na potrebe i aspiracije glasača. U očima značajnog broja građana i stranaka, problem s EU je taj da “ne funkcionira”, i nalazi se izvan zahtjeva i potreba javnosti. Funkcionalno opravdanje ESU (posebice uvođenja pojedinih automatskih stabilizatora na razini EU) je upravo potrebno za ponovnu uspostavu učinkovitog djelovanja monetarne unije i jedinstvenog tržišta. Doprinos ESU ponovnoj uspostavi funkcionalne učinkovitosti bi ipso facto djelovao kao motor političke relegitimacije i ponovne stabilizacije političkog poretka Europske unije. Iako je analitički različito, političko opravdanje Europske socijalne unije bi se uspostavilo na temelju funkcionalnog.
Široka potpora ne ovisi samo o učinkovitosti, već i o pravednosti. Građani moraju osjećati da se teritorijalna vlast pridržava opće norme predstavljanja nekog oblika kolektivnog interesa i brine o svim sektorima i stratumima populacije, koliko god oni bili slabi i marginalni. Jedna od euroskeptičkih optužbi je upravo to da Unija ne predstavlja kolektivne interese i ne vlada na pravedan način. Imajmo na umu da u političkoj raspravi nisu bitne opće koncepcije zajedničkog dobra i distributivne pravde, već empirijska prisutnost široko ukorijenjenih uvjerenja da vlast (EU) je zaista inspirirana normom pravednosti. Uz dimenziju pravednosti, političko opravdanje postaje samostojeće u terminima normativnih i funkcionalnih argumenata.
Mogući prigovor može biti taj da u trenutnoj situaciji prijedlog (kamoli sama izgradnja) solidarnije EU bi pogoršao problem legitimacije umjesto da ga riješi. Svaki potez prema Transfernoj Uniji bi omogućio i rasplamsao političke konflikte diljem EU. S obzirom da se radi o istinski političkom (a ne funkcionalnom ili normativnom), ovaj se prigovor treba razdvojiti u dva različita prijedloga:
- Europskoj uniji nedostaju kulturni preduvjeti (u širem smislu) za strategiju političke legitimacije koja uključuje bilo koji značajni oblik organizirane kolektivne solidarnosti.
- S obzirom na širinu konflikta i rast euroskepticizma, niti jedan korak u ovom smjeru nije politički isplativ.
Navedeni prijedlozi manje ili više izričito počivaju na tezi da postoji jasan shift između permisivnog konsenzusa i ograničavajućeg disenzusa unutar nacionalnih političkih mišljenja koji predstavljaju rast euroskepticizma (Hooghe i Marks, 2009). Iako je empirijski utemeljen, ograničavajući disenzus ima dva limita. Prvo, usmjeravanjem na javno mišljenje zanemaruje ulogu koju ima među elitama (uključujući mainstream elite) u pripremi terena za disenzus glasača. Drugo, nastoji precijeniti širinu i dubinu takvog disenzusa. Oba ograničenja su ključni za realno političko opravdanje. Može se dogoditi da je legitimacijska kriza rezultat izbora i pogreški elite. Ali jednako tako može biti i slučaj da postoji više kulturnih predispozicija za paneuropsku solidarnost nego što je na prvi pogled vidljivo.
Rastući obujam empirijskih podataka podržava potonju hipotezu. Anketa provedena u jesen 2016 u kontekstu REScEU projekta (Ferrera i Pellagata, 2017) pokazuje da većina građana podržava ovakav smjer, uključujući i Njemačku. Potpora javnosti za većim proračunom EU kojim se promiču gospodarske i socijalne investicije, za pomoć ljudima u siromaštvu i za pomoć državama članicama čija nezaposlenost raste većinski podržavaju građani svih 6 država iz istraživanja: Španjolske, Francuske, Italije, Njemačke i Poljske. Rezultate je potvrdilo slično istraživanje provedeno u Austriji, Cipru, Grčkoj, Mađarskoj, Irskoj, Nizozemskoj, Portugalu i Slovačkoj (Gergards et al, 2018), kao i recentno YouGov istraživanje (Genschel i Hemerijck, 2018). Općenito govoreći, recentno istraživanje koje je proveo Pew Research Centre zaključuje da pro-EU mainstream birači (kao suprotnost populističkim biračima i strankama na desnici i ljevici) i dalje predstavljaju većinu u Švedskoj (80%), Nizozemskoj (72%), Njemačkoj (68%), Francuskoj (53%) i Španjolskoj (51%). Brojeći i neodlučne birače, populistički birači ne predstavljaju većinu niti u Italiji (Pew, 2018).
Ankete treba uzeti u obzir pažljivo. Da, može se tvditi da tiha većina bi potencijalno podržala strategiju za repozicioniranje koje povezuje EMU, s jedne strane, s institucionalnom i simboličkom arhitekturom EU, s druge. Nedostatak takve strategije predstavlja čisti promašaj europskih političkih elita. Kao što pokazuje druga anketa RESCEU projekta, Europske elite su manje solidarne s vlastitim biračima (Ferrera i Pellegata, u tisku). Kao što je prethodno spomenuti, elektivna partnerstva utemeljena na budućim ciljevima postaju obitelj nacija u onoj mjeri u kojoj se njihovi vođe u to upuste. Vježba socio-emocionalnog leadershipa koja je sposobna razviti kolektivnu bratsku idiokulturu postala je teška u svijetu koji se temelji na fluidnim socijalnim odnosima, self-seeking ponašanju i racionalno-legalnom autoritetu (Brint, 2001). Ali elita EMU je napravila jako puno koraka u suprotnom smjeru, naglašavajući razlike između nacionalnih zajednica i njihovih vlada, klevećući bilo kakav mehanizam međusobne potpore, promičući povijesno neposvjedočene formalizacije političkog autoriteta: gotovo namjeran recept za ugrožavanje uvjeta za održavanje političkog poretka.
Prethodno sam spomenuo da se EU ne može razviti u punopravnu federalnu državu blagostanja, ali najmanje što može je uspostaviti holding okruženje kako bi omogućila sigurno funkcioniranje i adaptivan prosperitet nacionalnih država blagostanja. Prema mom mišljenju, takvo okruženje također ima i funkciju održavanja političkog poretka tj. funkciju jamčenja preživljavanja i dugotrajnosti Unije.
Nekoliko prijedloga za prekograničnu ekonomsku solidarnost trenutno se razmatra među EU liderima i institucijama. Mnogi su od njih navedeni u Vandenbrouckeovom uvodu. Ove inovacije se trenutno razmatraju pod okriljem monetarne unije. Ako bismo monetarnu uniju usmjerili na transfere i dodali joj socijalnu dimenziju, stvorila bi se institucionalna komplementarnost s ESU. Transferi i socijalna dimenzija postali bi mostom između EMU i ESU. Kroz vrijeme, osnažena Europska socijalna unija mogla bi upravljati funkcijama novih instrumenata ne samo kroz logiku ekonomske učinkovitosti već i kroz društvenu pravednost.
Zaključak
Službena uspostava Europske socijalne unije je presumptivna, a njena funkcionalna i politička učinkovitost mogu biti predmetom rasprave. Oni koji podržavaju bučnije aspiracije vrlo vjerojatno će biti razočarani jer, barem u početku, ESU ne bi bila ništa drugo doli formalno povezivanje već postojećih elemenata. Ali kako se u politici mnogo toga može postići kroz simboličko djelovanje i manje političke rasprava, tek i diskusija o ESU, čin imenovanja i početno uspostavljanje prvih mjera, mogu imati značajan utjecaj.
Trebamo imati na umu da nacionalne države blagostanja nisu stvorene velikim praskom: s ponekim iznimkama, njihovi su počeci bili krajnje skromni i bilo je potrebno jako puno vremena njihovu izgradnju. Institucionalna izgradnja rezultirala je socijalnim i političkim konfliktima oko pitanja redistribucije. Dinamike konflikta služile su cementiranju horizontalnih savezništva među obespravljenima i promicanju vertikalnih razmjena između vladajućih i vladanih. Solidarnost i politička pravda postale su nepovratno isprepletene kroz demokratski proces. U povijesnim federacijama, socijalna se pravednost ispreplela s teritorijalnom pravednoštvu. U nekim historijskim kontingencijama (poput New Deala u Americi ili Drugog svjetskog rata u Švicarskoj) veliki koraci prema interpersonalnoj i inter-teritorijalnoj solidarnosti proizašli su ne samo iz pritiska radničkog pokreta, već i iz top-down logike, koja je utemeljena na interesima i željama vladajućih političkih autoriteta – lokalnih i federalnih – za očuvanjem stabilnosti i konsolidacijom političkog poretka usprkos oštrim funkcionalnim izazovima i socijalnim nemirima.
Čini se da su najglasniji igrači u političkoj areni Europe euroskeptici i podržavatelji suverenizma. Kao što sam napomenuo, podaci ukazuju da postoji tiha većina koja podržava članstvo u EU i veću integraciju, uključujući i veću paneuropsku solidarnost. Ostaje samo nada da će takvi birači pronaći odgovarajuće kandidate u izborima za Europski parlament. To nije posljednji vlak za ESU, ali njegovo propuštanje bila bi šteta i velika politička pogreška.
[1] Prijevod teksta: Maurizio Ferrera. 2018. Crafting the ESU: Towards the roadmap for delivery. Originalni tekst dostupan ovdje.
