Hrvatska je 28. listopada 2016. godine po prvi put izabrana u članstvo Vijeća za ljudska prava UN-a za trogodišnje razdoblje od 2017. do 2019. godine. UN-ovo Vijeće za ljudska prava međuvladino je tijelo uspostavljeno rezolucijom Generalne skupštine UN-a iz 2006. godine. Vijeće je zamišljeno kao multilateralni forum zasnovan na principima univerzalnosti, nepristranosti, objektivnosti, neselektivnosti, konstruktivnog dijaloga i kooperacije, s jedinstvenim mandatom promicanja univerzalne zaštite ljudskih prava i temeljnih sloboda i adresiranja situacija kršenja ljudskih prava. Članstvo obuhvaća 47 država koje tajnim glasovanjem bira većina članica Generalne skupštine UN-a, a mjesta se distribuiraju po regionalnom ključu. U konkurenciji za dva mjesta unutar grupe istočnoeuropskih zemalja, Mađarska je pridobila povjerenje 144 članice skupštine, dok je Hrvatska s osvojenih 114 glasova za dva boda pretekla Rusiju koja je time prvi put od uspostave Vijeća 2006. godine ostala bez osigurane stolice u tom prestižnom forumu. Pored Hrvatske i Mađarske, tom prilikom Vijeću su se pridružili i Brazil, Kina, Kuba, Egipat, Irak, Japan, Ruanda, Saudijska Arabija, Južna Afrika, Tunis, Ujedinjeno Kraljevstvo i SAD.
Uspjehu Hrvatske zasigurno je pridonijela kvalitetna kandidatura i aktivna kampanja. Vođena mišlju o efikasnijem i proaktivnijem Vijeću koje počiva na principima transparentnosti i objektivnosti te sveobuhvatnog pristupa ljudskim pravima, Hrvatska je u svojoj kandidaturi izrazila svoju posvećenost jačanju UN-ovog sistema navodeći pritom zaštitu ženskih prava i prava djece, borbu protiv diskriminacije, zločina iz mržnje i govora mržnje te djelotvornu zaštitu žrtava sukoba i kriza prioritetnim područjima svog djelovanja u svojstvu punopravne članice Vijeća.
Konzervativni zaokret i sužavanje prostora ljudskih prava
Ipak, političke smjene koje su uslijedile – krah Oreškovićeve vlade i dolazak Andreja Plenkovića za kormilo HDZ-a – označile su početak iznenadnog i dramatičnog zaokreta hrvatskog vanjskopolitičkog djelovanja u sferi ljudskih prava. U svom prvom obraćanju Vijeću, novi podpredsjednik Vlade i ministar vanjskih i europskih poslova Davor Ivo Stier naglasio je da je Hrvatska posvećena sveobuhvatnoj zaštiti svih ljudskih prava na nacionalnoj i međunarodnoj razini s uvjerenjem da su ljudska prava univerzalna, nedjeljiva, međupovezana i međuovisna, kao i da će Hrvatska nastaviti promicati univerzalnost i nedjeljivost ljudskih prava. U skladu s prioritetima navedenim u kandidaturi, Stier je istaknuo spremnost Hrvatske da se na temelju jednakosti i nediskriminacije uhvati u koštac sa svim oblicima rasne diskriminacije i ksenofobije te najavio daljnja zalaganja po pitanju dekriminalizacija homoseksualnosti i dostojanstva LGBTI osoba u svim državama članicama UN-a. Također, osvrnuo se i na hrvatska nastojanja za daljnjim promicanjem i zaštitom prava djece, ali i istaknuo da će hrvatski fokus biti usmjeren i na sve ostale ranjive skupine pri čemu će posebna pozornost biti posvećena osnaživanju žena i udvostručenju napora u borbi protiv nasilja nad ženama i djevojčicama.
No, navedeno obraćanje ujedno je bilo i uvertira u nadolazeću promjenu retorike i vanjskopolitičke strategije u domeni ljudskih prava. Upozoravajući na diskriminaciju i marginalizaciju etničkih i vjerskih manjina, Stier je tako izjavio hrvatsku posvećenost punom poštovanju prava na slobodu vjeroispovijesti i uvjerenja navodeći pritom borbu protiv nasilja i progona nad vjerskim manjinama, a posebice kršćanima, nekima od hrvatskih prioriteta. Između ostalog, unutar hrvatske agende u okviru Vijeća istaknuta je i zaštita obitelji kao prirodne i temeljne jedinice društva, kao i zaštita ljudskog života u svim stadijima kroz inicijative za poboljšanje univerzalne zaštite ljudskog života te promociju prava na priziv savjesti u vojsci i medicini. Time je postalo i više nego jasno u kojem će se smjeru dalje kretati hrvatski stavovi i političko djelovanje po pitanju ljudskih prava.
Privatizacija vanjske politike – univerzalnost ljudskih prava po vlastitom ukusu
Alarm za zabrinutost zbog potencijalne derogacije ljudskih prava kroz sužavanje aktivnosti na tom polju oglasio se nakon ulaganja primjedbi na prioritete Vijeća Europske unije na forumima UN-a za ljudska prava. Redukcionističkim tumačenjem seksualnih i reproduktivnih prava, Hrvatska se tom prilikom eksplicitno usprotivila pobačaju navodeći da “Hrvatska primjećuje da pojmu ‘spolno i reproduktivno zdravlje i prava’ nedostaje sporazumna definicija na međunarodnoj razini, među ostalim na razini Europske unije. U tom smislu Hrvatska taj pojam tumači tako da pobačaj njime nije obuhvaćen”. Svojevrsni odmak od inicijalnih prioriteta mogao se iščitati i iz hrvatskog protivljenja mandatu novouspostavljenog specijalnog povjerenika UN-a za spolnu orijentaciju i rodni identitet. Ipak, ultimativna zabrinutost uslijedila je ulaganjem primjedbe na definiciju braka s naglaskom da će Hrvatska “posebnu pozornost posvetiti promicanju i zaštiti tradicionalne obitelji, utemeljene na braku koji je definiran kao zajednica žene i muškarca, prirodna i temeljna jedinica društva”, svodeći tako, po principu supsidijarnosti, pitanje navedenih ljudskih prava na pitanje iz domene unutarnje politike.
Doista, detaljnijom sveobuhvatnom analizom Hrvatskih aktivnosti unutar UN-ovog Vijeća za ljudska prava, konzultiranjem izjava*, inicijativa, glasačkih zapisa** u vezi s rezolucijama*** i upućenih preporuka****, s lakoćom se, već na prvi pogled, mogu detektirati određeni obrasci Hrvatskog vanjskopolitičkog ponašanja. Tako je, u pogledu izjava, Hrvatska u sklopu 34. zasjedanja Vijeća istupila u svoje ime te u ime Austrije i Slovenije na panel raspravi o pitanju smrtne kazne izrazivši snažno i nedvosmisleno protivljenje smrtnoj kazni uvijek i u svim okolnostima. Očekivano, u skladu s izraženim nacionalnim prioritetima u okviru djelovanja unutar Vijeća, među preostalim tematskim izjavama još su i izjave u sklopu interaktivnog dijaloga s Posebnim izvjestiteljem UN-a o pravima osoba s invaliditetom, izjava izrečena prilikom cjelodnevnog godišnjeg sastanka na temu prava djece i izjava upućena u okviru interaktivnog dijaloga s Posebnim izvjestiteljem UN-a o slobodi vjeroispovijesti. Potonjom izjavom Hrvatska je podcrtala važnu, možda čak i središnju ulogu prava na vjeroispovijest u vanjskopolitičkom djelovanju Hrvatske, navodeći pritom da uživanje prava na slobodu mišljenja, svijesti i vjeroispovijesti moraju biti poštovani. Istaknuvši da pravo na vjeroispovijest i uvjerenje treba dodatno ojačati uz identifikaciju i adresiranje svih potencijalnih prepreka njihovom apsolutnom uživanju, veleposlanica Batistić Kos potvrdila je da je Hrvatska odlučna u svojoj namjeri da podigne svijest o nasilju i progonu vjerskih manjina s posebnim naglaskom na kršćane u zemljama u kojima vjerske slobode nisu predmet punog poštovanja. Štoviše, i Batistić Kos i sam Stier svojim su izjavama upoznali prisutne s hrvatskim sudjelovanjem na side-eventu “Mutual Respect and Peaceful Coexistence as a Condition of Interreligious Peace and Stability: Supporting Christians and Other Communities” koji se održao u Ženevi 7. ožujka 2017., a koji je Hrvatska organizirala u suradnji s Ruskom Federacijom, Svetom Stolicom, Libanonom, Španjolskom, Grčkom i Ciprom. Sudjelovanje Hrvatske na tom eventu samo dodatno govori koliki je naglasak stavljen na tu temu, iako se to može protumačiti kao posve arbitrarno, usko tumačenje hrvatskih obećanja da će se zalagati za suradnju s drugim državama članicama UN-a u provedbi FORB rezolucije i rezolucije 16/18 o borbi protiv vjerske netrpeljivosti.
Hrvatska je ponovno 2017. sponzorirala rezoluciju o prizivu savjesti u vojnoj službi, koju je sponzorirala i 2013., godinama prije punopravnog članstva u Vijeću. Iako je kosponzorirala niz rezolucija, uključujući i one koje je predlagala Europska unija, to je bila jedina rezolucija koju je Hrvatska bila glavni sponzor. Nadalje, vodeći se hrvatskim istupima u vezi Ukrajine i Bjelorusije u kojima nije pokazan interes ni intencija za dubljom raspravom o tim pitanjima, Fondacija kuće ljudskih prava u svojoj kratkoj procjeni hrvatskog članstva u Vijeću za 2017. zaključila je da je način adresiranja regionalnih pitanja usmjerenih na pojedine zemlje još jedan u nizu korisnih pokazatelja hrvatskog vodstva u Vijeću. “Sve u svemu, Hrvatska je nastojala ne dati previše usmenih izjava, bez obzira bile one orijentirane na pojedinu zemlju ili tematski.”
Igranje na sigurno
Aktivnosti u okviru UPR procesa također prate proklamirane prioritete. Univerzalni pregled ljudskih prava (UPR) jedinstven je proces koji uključuje pregled evidencija o ljudskim pravima svih država članica UN-a. U sklopu UPR procesa svaka država podnosi izvještaj o poduzetim naporima kako bi poboljšala stanje ljudskih prava u svojoj zemlji u skladu s prihvaćenim međunarodnim standardom ljudskih prava, a ultimativni cilj ovog, zasad jedinstvenog mehanizma, je unapređenje stanja ljudskih prava i adresiranje situacija njihova kršenja. Budući da je revizija hrvatskog izvješća posljednji put provedena 2015. godine, tada nam dobivene preporuke ne predstavljaju relevantan argument. No, većina hrvatskih preporuka upućenih državama koje su se 2017. godine našle pod evaluacijom na tragu je prioriteta postavljenih u postupku kandidature. Po pitanju Brazila, Hrvatska je pozdravila brazilske napore poduzete u smjeru zaštite i promocije ljudskih prava, posebice beskućnika, i pozvala na poduzimanje daljnjih koraka u unapređenju zaštite prava djece s ciljem potpunog iskorjenjivanja beskućništva djece te predložila ratifikaciju Fakultativnog protokola Međunarodne konvencije o pravima djeteta o postupku povodom pritužbi. Na istom, 27. zasjedanju univerzalnog pregleda ljudskih prava, tema djece našla se u fokusu i u komentarima i preporukama upućenim i Maroku i Ujedinjenom Kraljevstvu. U tom smislu, ratifikacija Fakultativnog protokola našla se među preporukama upućenim objema država. Pored tog, Hrvatska je u Maroku prepoznala potrebu za naprednijim pravnim okvirom i njegovom harmonizacijom s međunarodnim standardima u području ranog braka i tjelesnog kažnjavanja djece i pozvala na eliminaciju štetne prakse ranog braka uz podizanje svijesti javnosti i roditelja, a s ciljem učinkovite zaštite malodobnih djevojaka. S druge strane, među preostalim preporukama upućenim Ujedinjenom Kraljevstvu, Hrvatska je predložila zabranu tjelesnog kažnjavanja uz osiguranje izričite zabrane u svim školama i obrazovnim ustanovama te svim drugim institucijama i oblicima alternativne skrbi.
Premda su prava djece bila isključivi fokus većine upućenih preporuka, u nekolicini situacija taj je fokus bio širi te je uključivao i neke druge teme. Tako se Poljsku, pored pozivanja na jače napore u smjeru pružanja predškolskog odgoja i obrazovanja za romsku djecu, pozvalo i na organiziranje nacionalne kampanje za podizanje svijesti o specifičnim potrebama žena žrtava obiteljskog nasilja i rodno uvjetovanog nasilja. Slično, na 28. zasjedanju, kada je riječ o Argentini, Hrvatska je izrazila svoju zabrinutost po pitanju nasilja nad ženama i djevojčicama u zemlji, uključujući seksualno, fizičko i mentalno nasilje te pozvala na efektivnu implementaciju Nacionalnog plana za prevenciju i iskorjenjivanje nasilja nad ženama 2017-2019. Ipak, i na 28. zasjedanju u većini situacija Hrvatska se u svojim komentarima striktno držala sfere prava djece. U sklopu evaluacije Benina, Hrvatska se dotaknula i disparitetnog pristupa edukaciji, štetne prakse protiv djece i problema nasilja u školama. Nadalje, Češku se pozvalo na dokidanje prakse smještanja djece mlađe od 3 godine u institucionaliziranu organiziranu skrb i daljnje jačanje sustava obiteljskog udomljavanja kao glavne alternative institucionalizaciji. No, potrebno je napomenuti i da je glavna tema hrvatskog osvrta na situaciju ljudskih prava u Japanu bila smrtna kazna, a u Koreji priziv savjesti, što su također teme kojima se Hrvatska obvezala baviti.
„Croatia aligns itself with the statement of the European Union“
Ipak, možda i najopipljiviji obrasci ponašanja vidljivi su iz godišnjeg izvještaja Vijeća za ljudska prava UN-a za 2017. godinu u kojem su po sjednicama navedeni tekstovi svih rezolucija koje su se našle na agendi Vijeća za navedeno razdoblje te se donosi pregled glasačkih zapisa o istima. Bez samozavaravanja, Hrvatska je mala država u svakom pogledu. Kako navodi Andrea Ó Súilleabháin, s obzirom na limitiranost u veličini, potkapacitiranost i manjak resursa u odnosu na svoje kolege, većina malih država suočena je s poteškoćama u učinkovitom nametanju svojih stavova i interesa u UN-u, bez obzira na postignutu razinu utjecaja i kvalitetu diplomacije. „Čak i bez formalnih obveza i zahtjeva, zbog oslanjanja na regionalne i globalne sile kroz mnoge oblike potpore, brojne se male države u praksi nađu podređene utjecaju velikih država“ (Ó Súilleabháin, str. 4). Kod malih država, odabir vanjskopolitičke orijentacije temelji se na nekoj od defezivnih strategija (Jović, str. 16). Vodeći se Hillovom kategorizacijom, koja prepoznaje sljedeće strategije vanjskopolitičkog djelovanja malih država: vanjsku politiku koja je fokusirana na održavanje odnosno opstanak, vanjsku politiku fokusiranu na jednu specifičnu zadaću, nišu, multilateralizam kao oblik zaklona u međunarodnim odnosima i vanjsku politiku šutnje, Jović je prepoznao stremljenja hrvatske vanjske politike ka Europskoj uniji i NATO-u kao tipičan primjer Hillove strategije multilateralizma, navodeći da je „EU za male zemlje jedna vrsta zaklona pred ponašanjem velikih sila. On za njih ima prije svega defenzivnu funkciju.“ No, takav quid pro quo odnos podrazumijeva Hrvatsko bespogovorno svrstavanje s Europskom unijom. Priklanjanje i zalaganje nametnutim stavovima u tom kontekstu postaje glavna determinanta cjelokupnog političkog djelovanja, pa tako i vanjskopolitičkog djelovanja u okviru UN-ovog Vijeća za ljudska prava. Iz tog razloga ne iznenađuje činjenica da je Hrvatska u svom glasovanju o rezolucijama pratila prioritete Europske unije. Štoviše, u tek rijetkim situacijama neuniformiranog stava na razini cijele Europske unije kojim se otvara prostor za eksplicitnije i odlučnije izražavanje vlastitih stavova, ipak je uočljiva sramežljiva, često suzdržana službena pozicija Hrvatske.
Specifikum škakljivog položaja Hrvatske u međunarodnoj areni ponajbolje je vidljiv iz hrvatskih postupanja u vezi s rezolucijama koje se tiču Palestine i Izraela. Do danas, Palestinu je formalno priznalo 137 država. Bilo iz razloga geopolitičkog raslojavanja, osjećaja grižnje savjesti, pravdoljubivosti ili propalih mirovnih pregovora, danas se može govoriti o sve snažnijem „propalestinskom trendu“. Premda je još Vesna Pusić za vrijeme svog mandata u svojstvu ministrice vanjskih poslova najavljivala kako Hrvatska na tragu ostalih zemalja EU namjerava priznati Palestinu, to se još uvijek nije dogodilo. Politikom nesvrstanosti ili barem suzdržanosti, pomnim biranjem riječi i taktičkim osudama stradanja civila u izraelsko-palestinskom sukobu, Hrvatska već godinama vješto balansira između sukobljenih strana. Ovaj ples po žici naročito je vidljiv u vidu hrvatskog ponašanja u sklopu Vijeća za ljudska prava UN-a. Primjerice, Hrvatska je glasala pozitivno o Rezoluciji o pravima palestinskog naroda na samoodređenje kojom se afirmira neotuđivo i trajno pravo palestinskog naroda na samoodređenje, uključujući pravo na slobodan, pravedan i dostojanstven život u nezavisnoj državi Palestini te poziva Izrael na prekid okupacije nad okupiranim palestinskim teritorijem, uključujući istočni Jeruzalem. Afirmativan stav zauzela je i kod izglasavanja Rezolucije o situaciji ljudskih prava na okupiranom palestinskom teritoriju, uključujući istočni Jeruzalem kojom se, između ostalog, od Izraela zahtjeva prekid svih praksi i aktivnosti koje krše ljudska prava palestinskog naroda uz isticanje potrebe da se Izrael povuče s okupiranog palestinskog teritorija, uključujući istočni Jeruzalem. Istovremeno, Hrvatska je pribjegla politici suzdržanosti kada suna red došle Rezolucija o osiguravanje odgovornosti i pravde za sva kršenja međunarodnog prava na okupiranom palestinskom teritoriju, uključujući istočni Jeruzalem, zatim Rezolucija o izraelskim naseljima na okupiranom palestinskom teritoriju, uključujući istočni Jeruzalem i okupiranu sirijsku Golan te Rezolucija o situaciji ljudskih prava u okupiranoj sirijskoj Golani.
Prizma ljudskih prava
Na prvi bi se pogled takvo ponašanje moglo okarakterizirati kao nekoherentno, nelogično i nekonzekventno. No, potrebno je na trenutak sagledati i širu sliku. Ljudska prava u praksi, baš kao i svaka druga grana prava, produkt su političke volje i društveno-političkih prilika u kojima su nastala. Upravo iz tog razloga, za ispravno tumačenje hrvatskog odnosa prema ljudskim pravima potrebno ih je sagledati unutar konteksta, kroz prizmu faktora koji na taj odnos direktno utječu. Pored već spomenutog odnosa zavisnosti o Europskoj uniji i svim karakteristikama takva odnosa, pravima i prešutnim obvezama koje ono za sobom povlači, bitno je imati u vidu da će na svaku vanjskopolitičku odluku, čak i u sferi ljudskih prava, u određenoj mjeri ulogu odigrati i hrvatski diplomatski odnosi sa zainteresiranim stranama, s državama koje predlažu pojedine rezolucije, kao i državama na koje se te rezolucije odnose, odnosno koje su afektirane pojedinom rezolucijom. Pritom, nipošto nije zanemariv ni odnos Hrvatske i SAD-a koji bi se mogao okarakterizirati kao klijentelističko-patronski odnos, ali ni odnos Hrvatske s Ruskom Federacijom. Iz ove perspektive, hrvatska postupanja po pitanju rezolucija o Palestini i Izraelu posve su logična posebice ako se svemu tome pridoda i spoznaja o potpisanom memorandumu o obrambenoj suradnji s Izraelom, koji će biti platforma i za unaprjeđenje bilateralnih odnosa. Ništa manje komplicirana nije ni situacija u Ukrajini po pitanju koje je Hrvatska nesretno razapeta između temeljnih vrijednosti i principa koje promiče Europska unija i težnji i diplomatskih napora Ruske Federacije.
Budući da su to iznimno izazovna pitanja i za velike organizacije poput UN-a i NATO-a, nerealno je od Hrvatske očekivati da se čvrsto pozicionira po tim pitanjima. Hrvatska kao mala država za nekakvu oštriju, elokventniju vanjskopolitičku retoriku po tim pitanjima nema kredita. No, premda politika šutnje i dobrovoljnog isključivanja iz kontroverznijih vanjskopolitičkih pitanja može djelovati kao mudar strateški potez, nameće se pitanje koliko je takva strategija dugoročno održiva i koliko je isključivanja na koncu korisno (Jović, str. 18).
Hrvatska niša – utopizam ili realpolitik?
S druge strane, male države danas u međunarodnoj areni uživaju prestiž i vidljivost koja je neupitno bez presedana u povijesti (Hey, str. 1). Multilateralni forumi poput UN-a malim državama kakva je i Hrvatska pružaju mogućnost da u međunarodnim odnosima igraju ulogu u potpunosti disproporcionalnu njihovoj veličini. Nerijetko, potaknuti izazovima s kojima se suočavaju, male države pribjegavaju praktičnoj strateškoj prioritizaciji kroz takozvanu diplomaciju niše na temelju koje se etabliraju kao eksperti u izabranim područjima unutar svog djelokruga rada (Ó Súilleabháin, str. 2). Unutar tog malog i suženog prostora međuovisnosti i međusuradnje postavlja se pitanje što bi mogla biti hrvatska niša i postoji li uopće interes za užom specijalizacijom unutar općeg diskursa ljudskih prava.
Na koncu, budući da su ljudska prava političko pitanje, vanjskopolitičko djelovanje i vanjskopolitički narativi po pitanju ljudskih prava svakako će biti projekcija političkog diskursa vladajuće garniture. Kao što smo posvjedočili za vrijeme Stierova mandata u svojstvu šefa diplomacije „institucionalno, kada ne postoji kontroverza po pitanju prava, nije veoma bitno tko donosi odluke. Pretpostavka je da će svi donositelji odluka težiti sličnim odlukama. Kada kontroverza postoji, identitet osobe koja je ovlaštena za donošenje odluka može utjecati na sami ishod odluke” (Gavison, str.30). Ipak, jedna od moralnih i etičkih obveza države trebala bi biti sprečavanje sličnih pokušaja privatizacije diskursa ljudskih prava u budućnosti. Pregled hrvatskog djelovanja u sklopu Vijeća za ljudska prava UN-a po smjeni vlasti 2017. godine svakako daje naslutiti liberalizaciju nametnutog konzervativnog narativa kakvog je zastupao Stier. Primjerice, premda s 22 glasa za, 19 glasova protiv i pet suzdržanih nije prošao, Hrvatska je u lipnju 2017. u Vijeću podržala amandman na Rezoluciju o zaštiti obitelji koji je predložila Malta ispred Europske unije, a u kojem se prepoznaje da „u različitim kulturnim, političkim i društvenim sustavima postoje različiti oblici obitelji“. Navedeno bi se moglo promatrati kao dokaz normalizacije politike o ljudskim pravima i povratka na početne postavke i inicijalno postavljene prioritete na temelju kojih je Hrvatska uopće ušla u Vijeće.
Piše: Ivana Vejić
* za više informacija o izjavama vidi extranet Vijeća za ljudska prava UN-a:
http://www.ohchr.org/EN/HRBodies/HRC/Pages/HRCRegistration.aspx
** povijest hrvatskog glasovanja u sklopu Vijeća za ljudska prava UN-a dostupna je na sljedećoj adresi:
http://www.universal-rights.org/country-voting-history-portal/country/?country=Croatia
*** za više informacija o rezolucijama u sklopu Vijeća za ljudska prava UN-a vidi extranet Vijeća za ljudska prava UN-a:
http://www.ohchr.org/EN/HRBodies/HRC/Pages/HRCRegistration.aspx
**** više informacija o univerzalnom pregledu ljudskih prava dostupno je na UPR extranetu:
http://www.ohchr.org/EN/HRBodies/UPR/Pages/UPRRegistration.aspx
