Europski stup socijalnih prava: od obećanja do ostvarenja – uvod u javnu raspravu o Europskoj socijalnoj uniji (ESU)[1]
Trebamo učinkoviti putokaz za ostvarenje Europskog stupa socijalnih prava, koji je utemeljen u komplementarnosti postojećih instrumenata Europske unije i u pomno odabranom setu prioritetnih inicijativa. Koje inicijative su potrebne u takvom nizu prioriteta?
U studenom 2017 godine, Europski parlament, Vijeće i Komisija zajednički su proklamirali Europski stup socijalnih prava: skupinu od 20 principa o jednakim prilikama i pristupu tržištu rada, pravednim uvjetima rada, te socijalnoj zaštiti i uključivanju. Neki su principi dobro poznati, jer su formulirani u prethodnim nastojanjima koordiniranja politika država članica. Drugi su relativno novi na europskoj razini, kao što je cilj osiguranja adekvatnih minimalnih plaća. Mišljenje o Stupu je ambiciozno i navodi da je svrha Stupa “ostvarenje novih i učinkovitijih prava za građane”, a predsjednik Komisije Juncker pozvao je na suglasnost oko Stupa u svrhu “izbjegavanja socijalne fragmentacije i socijalnog dumpinga”.
Pokretanje Stupa nije bio izolirani događaj već se uklopio u širu evoluciju europskog policy-makinga. Tijekom posljednjih pet godina, Komisija se preusmjerila od naglašavanja fiskalne konsolidacije i ekonomske kompetitivnosti, što je dominiralo razdobljem od ekonomske krize 2008. godine prema socijalnim pravima. Već 2013. godine, Komisijin Paket socijalnih investicija je eksplicitno naglasio da je potrebno proširiti agendu Europske unije. Isprva ispod radara, socijalni problemi postupno su dobili veću važnost u procesu Europskog semestra. Službena mišljenja i putokazi o budućnosti Europske monetarne unije naglašavala su potrebu za socijalnom dimenzijom u završetku izgradnje Europske monetarne unije. Komisija se uhvatila u koštac s problemom izaslanih radnika i najavila je stvaranje Europske uprave za rad. U tom kontekstu, Stup socijalnih prava zapravo je jedna instanca postupne, oprezne, ali i promišljene promjene u javnim politikama na razini Europske komisije.
Međutim, inicijativa za Stup može vrlo lako postati odlučnim trenutkom u promjeni javnih politika, što može imati dugotrajne posljedice – kako pozitivne, tako i negativne. S pozitivne strane, Stup može postati agendom javnih politika koja će nadživjeti ovu Komisiju. U suprotnom, ako EU ne uspije ostvariti obećanja iz Stupa, frustracija koja potencijalno može nastati dugoročno će onemogućiti nove pokušaje izgradnje razumljive socijalne dimenzije EU. Dakle, svečana proklamacija predstavlja točku iz koje više nema povratka: Stup će postati ili dovoljno uvjerljiv i prepoznatljiv uspjeh ili neuspjeh visokog profila. Bilo kako bilo, žiri je još uvijek nepostojeći, a konačnu presudu ćemo čekati dugo, možda i godinama. U trenutku pisanja ovog teksta, prisutan je jednostavan razlog zašto je žiri još uvijek nepostojeći: živimo u okruženju demokratske politike i ne možemo predvidjeti koliko će se važnom pokazati svečana deklaracija iz studenog 2017. za novi Parlament i novu Komisiju nakon europskih izbora.
Bilo kako bilo, uzimajući u obzir politički trošak potencijalnog neuspjeha ostvarenja Stupa, mi koji se bavimo socijalnom dimenzijom europske politike trebamo sada raditi na interpretaciji Stupa čime se maksimizira njegov pozitivni potencijal. Čitatelji mogu biti iznenađeni time što pozivam na interpretaciju Stupa (“Zar mišljenje Komisije o Stupu nije dovoljno?”). Međutim, moj izbor riječi je namjeran. Da bi Stup imao utjecaj na proces kreiranja javnih politika EU, prvi uvjet je činjenica da je njegov raison d’etre sam po sebi bude dovoljno moćan. Mora biti uvjerljivo povezan s funkcionalnim potrebama te da široko prihvaća aspiracije europskih integracija, te se mora uklopiti u konzistentnu koncepciju uloge koju EU treba i ne treba imati u socijalnoj politici. Ne pozivam dakako na isključivo konceptualnu debatu: raison d’etre treba testirati kroz praktične i konkretne prijedloge, bez obzira slagali se mi oko njegove interpretacije ili ne. To je smisao ove rasprave.
Raison d’etre Europskog stupa socijalnih prava: interpretacija
U trenutku pokretanja Stupa, Komisija je izričito navela da je Stup primarno “zamišljen za eurozonu, ali je isto tako primjenjiv na sve države članice koje žele biti njegovim dijelom”. Fokus na eurozonu nije slučajan. Promišljanje Komisije o budućnosti monetarne unije i njena motivacija za Stup su povezani. Budući da je potrebno razumijeti tu povezanost, ukratko ću je objasniti. Temeljni stav, koji je postao prominentnim u recentnim promišljanjima Europske komisije o dovršetku EMU-a, nalaže da gotovo sve postojeće monetarne unije su ‘osiguravajuće unije’. Ne samo da centraliziraju upravljanje rizicima u slučaju banaka, već centraliziraju i osiguranja za nezaposlenost. EMU je jedina iznimka, ali postepeno razvija politike utemeljene u potrebi za zajedničkim osiguranjem, posebice u području bankarske unije.
Uz bankarsku uniju, Europska komisija tvrdi da EMU ima potrebu za financijskim stabilizatorima. Kako bi se to postiglo, jedna od opcija je ponovno osiguranje nacionalnih mjera za doprinose za nezaposlenost na razini Eurozone. Druga opcija, koju preferira Komisija, odnosi se na mjeru koja podržava kapacitet javnih investicija država članica kada se one suoče s krizom, smanjenim prihodima i povećanom potrošnjom na naknade za nezaposlene. Zapravo, obje opcije imaju zajedničko polazište, a to je da je važno da fiskalni stabilizatori država članica imaju ulogu u kriznim vremenima, ali da se istovremeno očuva njihov kapacitet za javne investicije.
Usmjerenost na doprinose za vrijeme nezaposlenosti u ovim policy scenarijima nije slučajno: doprinosi za nezaposlene održavaju kupovnu moć građana u vrijeme ekonomske krize te time predstavljaju automatski stabilizator par excellence.
Postojeće monetarne unije imaju ili potpuno centralizirano osiguranje u slučaju nezaposlenosti (poput Kanade ili Njemačke) ili zahtjevaju određen stupanj konvergencije u organizaciji osiguranja za nezaposlene te omogućuju određen stupanj ponovnog osiguranja i centralizacije kada za tim postoji velika potreba (kao u slučaju Sjedinjenih Američkih Država koje kombiniraju centralizirano i decentralizirano osiguranje u slučaju nezaposlenosti). Dva su razloga za takvo racionalno ponašanje. Prvo, udruživanje rizika potiče otpornost na asimetrične šokove. Drugo, kada se cijela unija nalazi pod simetričkim šokovima, udruživanje rizika među državama članicama nema samo po sebi dodatne vrijednosti.
Nacionalni osiguravajući sustavi stvaraju eksternalitet: država koja se adekvatno osigurava pomaže i svojim susjedima. Samim time, briga za stabilnost Eurozone podrazumijeva i klaster policy principa koji održavaju kapacitet za učinkovitu stabilizaciju države članice: adekvatne naknade za nezaposlene; dostatne stope pokrivenosti mjera za nezaposlene; izostanak segmentacije tržišta rada koji izostavlja dio radne snage izvan osiguranja od nezaposlenosti; izostanak proliferacije radnih odnosa koji nisu integrirani u socijalno osiguranje; učinkovita aktivacija nezaposlenih pojedinaca; stvaranje viškova u dobrim ekonomskim vremenima, kako bi automatski stabilizatori bili učinkoviti u vrijeme krize. Ovi principi bi a fortiori postali imperativni ako bi Eurozona bila proširena s ponovnim osiguranjem nacionalnih sustava osiguranja u slučaju nezaposlenosti. U širem smislu, tvrdim da bi zajednički principi bili posljedica svake mjere udruživanja rizika u Eurozoni, koja bi se aktivirala šokovima nezaposlenosti (npr. garancija javnih investicija, kao što to predmnijeva Komisija). Ali i bez mjera udruživanja rizika, provedba zajedničkih principa stabilnosti bila bi dobra za Eurozonu u cjelini.
Ishod navedene tvrdnje je da je monetarna unifikacija pozitivnija kada postoji stup konvergencije ključnih obilježja socijalnih i radnih politika država članica. Ovo dakako ne predstavlja jednostavno nijekanje argumenta kojeg je razvio Schelkle, a koji tvrdi da monetarna unija dozvoljava i čak valorizira raznolikost (Schelkle, 2017). U svom argumentu stavljam naglasak na konvergenciju (ne uniformnost) i na neke policy domene, ne sve.
Ideja da je socijalna politika posljedica monetarne unifikacije nije nova. Već 1990-ih godina, reforma tržišta rada je opravdana stvaranjem monetarne unije. Europska strategija zapošljavanja iz 1997. naglasila je supply-side fleksibilnost: plan za fleksibilna tržišta rada isprepleten je planom investiranja u individualne mogućnosti tržišta rada i razvoj politika omogućavanja (‘enabling policies’) čime se stvara ‘flexicurity’.
Ukratko, moj argument dodaje stabilnost (stability) kao potrebu fleksibilnosti (flexibility): stabilnost u terminima izbjegavanja velikih financijskih i ekonomskih šokova, i stabilan razvoj udjela plaća u nacionalnom prihodu. Dok se ‘omogućavajuća’ dimenzija fleksibilnosti fokusira na opremanje pojedinaca s odgovarajućim vještinama, kako bi se postigla stabilnost potrebno je kolektivno djelovanje: kolektivno pregovaranje i organizacija kolektivnih osiguranja. Stabilnost zahtjeva instrumente koji obično štite ranjive pojedince: doprinosi za nezaposlene stabiliziraju ekonomiju jer štite kupovnu moć nezaposlene osobe. Drugim riječima, stabilnost je intrinzično povezana s kolektivnim djelovanjem i protektivnim politikama. Omogućavajuće i protektivne politike se međusobno osnažuju u stvaranju otpornih socijalnih sustava. Otpronost socijalnih sustava pitanje je monetarne unije.
Dodatno, monetarna unija zahtjeva integraciju kompetitivnih tržišta dobara i usluga kao i prekograničnu mobilnost radne snage (uključujući i izlaslane radnike). S druge strane, ovo stvara socijalne posljedice. Primjerice, uz reformu pravila o izaslanim radnicima, nacionalni režimi minimalnih plaća trebaju biti transparentni, predvidljivi i univerzalno primjenjivi. Ovo se ne primjenjuje samo na monetarnu uniju već na cijelo jedinstveno tržište.
Dakle, Stup treba razumjeti kao prijevod funkcionalnih potreba monetarne integracije i jedinstvenog tržišta u terminima socijalnog standarda i posljedično jezika socijalnih prava. Naglašavam da ne treba rastezati moć ovakvog racionalnog promišljanja: ono što je “potrebno” i ono što je “nametnuto” od strane EMU (ili jedinstvenog tržišta), ovisi o normativnim aspiracijama koje upravljaju Europskim projektom (Vandenbroucke, 2017b). Ne govorimo o funkcionalnim zahtjevima monetarne unije in abstracto, već promatramo monetarnu uniju koja treba služiti temeljnim aspiracijama Europskog projekta, kao što su konvergencija u prosperitetu i socijalnoj koheziji. Temeljnije gledano, kao što tvrdi Ferrera (2018), uz funkcionalne i normativne argumente, postoji i političko opravdanje za pružanje socijalnih prava građanima EU. Politički autoritet ne može preživjeti i prosperirati bez potpore građana koji pripadaju njenoj jurisdikciji. Široka potpora ne ovisi samo o učinkovitosti, već i o poštenju. “Građani moraju osjetiti da vlada predstavlja kolektivne interese i vodi brigu o svim sektorima i stratumima populacije bez obzira kako slabi i marginalni bili.”
Tvrdnja Komisije da je Stup “primarno zamišljen za eurozonu, ali je primjenjive na sve države članice koje žele biti njegovim dijelom” je analitički koherentno, ali politički takva diferencijacija nije dobro primljena u nekim državama članicama te u Parlamentu, što naglašava tvrdnju da Stup adresira problem legitimacije koji nadilazi monetarnu uniju.
Moj sažetak raison d’etre Europskog stupa socijalnih prava pokazuje da je on višeznačan, ali da naglašava prioritetna područja u kojima se trebaju provoditi inicijative. Primjerice, ključno prioritetno područje je pristup adekvatnoj socijalnoj zaštiti za sve radnike. Pristup socijalnoj zaštiti (posebice, ali ne isključivo, adekvatnim naknadama za nezaposlene) nije samo ključno obilježje tržišta rada već podržava i stabilnost i fleksibilnost. Pristup socijalnoj zaštiti za sve radnike je princip koji adresira i mobilne i ne-mobilne radnike u EU, te naglašava pravednost kao ključni pokretač javnopolitičkih inicijativa EU. Komisija je stoga bila u pravu kad je pokrenula inicijativu “pristup socijalnoj zaštiti” paralelno s pokretanjem Stupa. Šteta što je prvo najavljena kao legislativna inicijativa, da bi kasnije spuštena na razinu preporuke (Europska komisija, 2018). Zbog toga, smatram da je inicijativa Komisije za osnivanjem Europske uprave za rad izuzetno relevantna: organizacija i osnaživanje pravedne mobilnosti je ključ monetarne unije, a pravedna mobilnost treba biti ukorijenjena u dobro regulirano tržište rada, što je u interesu kako mobilnih tako i ne-mobilnih građana. Na sličan način, poboljšanje Direktive o obvezi poslodavaca da obavijesti radnike o uvjetima koji se primjenjuju na ugovor o radu ili radni odnos (Written Statement Directive), koju je predložila Komisija, odgovara na potrebu za borbom protiv jaza u zaštiti rada u nekim tržištima rada u EU, te je dobro primljeno.
Neovisno o intrinzičnoj potrebi za razvojem politika koje podržavaju ravnotežu privatnog i poslovnog života u svim državama članicama, možemo se zapitati zašto je Komisija odabrala ravnotežu privatnog i poslovnog života kao showcase kojim pokazuje želju za razvojem socijalne dimenzije EU. EU inicijativa za poboljšanjem ravnoteže poslovnog i privatnog života ulazi u osjetljivo područje nacionalnih politika, i temeljem raison d’etre Stupa – barem kako ga razumijem – nije evidentno da bi ravnoteža trebala biti prioritetno pitanje koje regulira EU, neovisno o intrinzičnim zaslugama. Mnogi na ovom forumu se ne bi složili sa mnom.
Stup socijalnih prava kao Europska socijalna unija
U prethodnom poglavlju naglasio sam intelektualnu koherentnost između rada Komisije na završetku Europske monetarne unije i rada na Stupu socijalnih prava. Javna rasprava, međutim, i dalje ostaje hendikepirana nedostatkom jasnog analitičkog promišljanja uloge koju bi EU trebala imati u područje socijalne politike, kao i uloge koju ne bi trebala imati. U ovom trenutku, Stup je prihvaćen od strane Vijeća, i moglo se čuti ministre koji navode kako je njegova provedba isključiva odgovornost država članica, dok drugi naglašavaju potrebu za osjetnim EU inicijativama. Takva konfuzija u debati o Socijalnoj Europi nije novi fenomen te nije slučajna. Zapravo, iako je izraz Socijalna Europa sveprisutan u raspravama o EU, radi se o loše definiranom, pa čak i dvosmislenom konceptu. Za neke ljude “Socijalna Europa” može označavati “zaštitu domaćih socijalnih politika protiv (liberalizirajućih posljedica) europeizacije”, dok za druge može označavati “supranacionalne EU inicijative”. Stoga, jednostavna tvrdnja da Stup doprinosi Socijalnoj Europi počinje s pitanjem: što EU treba napraviti, a što trebaju napraviti države članice?
U nastojanju da se razjasni socijalna dimenzija EU, namjerno sam započeo koristiti termin “Europska socijalna unija” iz tri razloga. Prvo, izraz Socijalna unija poziva nas da predložimo jasni institucionalni koncept, u kontrastu s nejasnim pojmom Socijalna Europa. Drugo, naglašava da trebamo ići onkraj konvencionalnih nastojanja i poziva na socijalnu dimenziju EU, kao da EU danas nema apsolutno nikakvu socijalnu dimenziju. Predmnijevanje da EU nema socijalnu dimenziju je analitički nekorektno i politički kontraproduktivno. Koordinacija prava socijalne sigurnosti za mobilne radnike, standardi zaštite zdravlja i sigurnosti na radnom mjestu i direktive o pravima radnika čine netrivijalnu stečevinu pedesetogodišnjeg napretka. EU je također razvila solidnu pravnu osnovu za osnaživanje nediskriminacije među EU građanima. Pojam Europske socijalne unije nije utemeljen na nijekanju pozitivne stečevine. Sljedeći koraci mogu izgraditi postojeću stečevinu. Međutim, sljedeći koraci u razvoju trebaju također odgovoriti na nove izazove, koji su više od dodavanja socijalne dimenzije. Treće, naglašavanje Socijalne unije nije slučajno. Europska socijalna unija nije europska država blagostanja: to je unija nacionalnih država blagostanja s različitim povijesnim naslijeđima i institucijama. Kao što je niže objašnjeno, unija nacionalnih država blagostanja zahtjeva opipljiviju solidarnost između država blagostanja kao kolektivnih entiteta. Ali primarna svrha, vjerujem, nije organizirati interpersonalnu redistribuciju između pojedinih europskih građana preko nacionalnih građana. Glavni mehanizam solidarnosti kojeg EU treba razviti nalazi se između država članica, a on se mora temeljiti više na logici osiguranja umjesto na logici redistribucije, te treba podržavati strategije socijalnih investicija.
Postoje specifični aspekti socijalne politike čiju praktičnu primjenu temeljem principa supsidijarnosti trebamo promisliti, kako unutar država članica, tako i na razini EU. Ali, unija država blagostanja bi primijenila supsidijarnost kao temeljni organizacijski princip. Solidarnost između država članica zahtjeva stupanj konvergencije, ali konvergencija nije isto što i harmonizacija. Općenitije, praksa socijalne unije trebala bi biti daleko od top-down, one-size-fits-all pristupa kreiranju socijalnih politika u državama članicama. Temeljna ideja se može sažeti na ovakav način: socijalna unija bi podupirala nacionalne države blagostanja o sustavnoj razini u nekim kritičnim funkcijama (stabilizacija je esencijalna strukturna funkcija, kao što je objašnjeno gore) i predvodila sadržajni razvoj nacionalnih država blagostanja putem općenitih socijalnih standarda i ciljeva, ostavljajući puteve i sredstva državama članicama. Socijalna unija bi trebala imati temeljni konsenzus o i operacijsku definiciju europskog socijalnog modela. Drugim riječima, europske države bi sudjelovale u uniji s izričitom socijalnom svrhom: dakle, izrazom europske socijalne unije.
Tako zamišljena socijalna unija nije samo poželjna, već i potrebna, osim ako ne bismo odbacili ideju da se projekt integracije tiče država blagostanja koje imaju barem neke zajedničke aspiracije. Da bismo napravili tu analizu nije dovoljno reći da vodi jednoj definitivnoj verziji europske socijalne unije: ovisno o normativnim prosudbama, socijalna unija može biti više ili manje ambiciozan projekt; može se temeljiti na različitim koncepcijama socijalne pravde. Nije dovoljno reći ni da operativni koncept europske socijalne unije postoji. Još uvijek smo u nepoznatom teritoriju i mnoga ključna pitanja trebaju biti razjašnjena.
Ferrera (2018) razvija svoju viziju europske socijalne unije na kongenijalan i koristan način: započinje s premisom da ne možemo graditi ono što već postoji – a to je set različitih institucionalnih dijelova koji čine sastojke europske socijalne unije – a da istovremeno imamo cilj izgraditi nešto potpuno drugačije od federalne države blagostanja, kao što je to bio slučaj s takozvanim historijskim federacijama. Cilj je izgraditi okruženje za razvoj nacionalnih država blagostanja, umjesto federalne države blagostanja. Ali, takvo okruženje zahtjeva supranacionalne politike.
Vratimo li se na početno pitanje, čitatelj se može zapitati: ako poziv EU nije da postane država blagostanja, zašto uopće daje građanima socijalna prava koja su definirana na EU razini?
Da bismo odgovorili na to pitanje, priroda i svrha onoga što se zovu “prava” na EU razini moraju biti razjašnjena. Nastojimo pod pravima podrazumijevati instrumente za osnaživanje onoga što nam pripada. Ferrera (2018) s pravom tvrdi da trebamo proširiti razumijevanje uloge prava: “Slijedeći tradiciju Maxa Webera, možemo definirati prava kao izvore moći (Machtquellen). Postoje tri različita tipa resursa koji podupiru uživanje svakog prava. Prvo, postoje normativni resursi. Imati pravo znači imati pravni razlog zahtjevati poštivanje: na horizontalnoj razini od strane drugih građana (npr. nediskriminacija na radnom mjestu) i na vertikalnoj razini od političkih autoriteta (npr. pravedan tretman od strane socijalne administracije). Drugo, resursi za osnaživanje: ako poštivanje nije ostvareno, nositelj prava može aktivirati pravnu prisilu. Treće, instrumentalni resursi: dostupnost praktičnih uvjeta za puno uživanje prava. U slučaju socijalnih davanja, primjerice, država uspostavlja sustav socijalnog osiguranja i mrežu javnih usluga, pruža informacije, savjete, procedure za pristup i ostvarenje naknada i slično. Iako je drugi tipu resursa (osnaživanje) predstavlja ono što prava čini tvrdima, ne bismo trebali zapostaviti druga dva tipa. Normativni resursi operiraju na idejnoj i motivacijskoj razini, dok potonji facilitiraju aktualizaciju prava. Oba resursa imaju ulogu u postupku donošenja pravne presude. Čak i ako usvoji obvezujuće norme koje se direktno tiču državljana, EU ne može omogućiti resurse prisile na direktan način. EU omogućuje normativne resurse (kroz meko pravo), a posebice instrumentalne resurse. Smatram da primarna uloga Europskog stupa socijalnih prava u pogledu osnaživanja građana ta da treba i mora, u početku, proizaći iz kapaciteta za koherentno i sustavno iskorištavanje njegovih potencijala za motivaciju i aktualizaciju.
Temeljem tipologije resursa koji omogućuju stvarno uživanje prava, kao što ih navodi Ferrera, smatram da ostvarenje obećanja iz Stupa pretpostavlja kombinaciju različitih instrumenata u provedbi njegovih principa: EU legislativa, koordinacija javnih politika, benchmarking i EU financiranje. Ovi principi bi trebali imati ključnu ulogu u Europskom semestru te fiskalnom i makroekonomskom nadzoru. Ova analiza raison d’etre Stupa socijalnih prava objašnjava zašto smatram da Stup ne može biti izdvojen od napretka u završetku izgradnje monetarne unije, kao što je predložila i Komisija. Ukratko, ono što trebamo je učinkovit “putokaz za ostvarenje” utemeljen na komplementarnosti postojećih EU instrumenata i dobro promišljenom setu prioritetnih inicijativa.
[1] Prijevod teksta: Frank Vandenbroucke, The European Pillar of Social Rights: from promise to delivery – Introduction to European Social Union (ESU) forum public debate. Originalni tekst dostupan ovdje.
