Uvod
Do 2019. godine, Republika Hrvatska nije imala niti jedan zakon koji bi posebno regulirao pitanje zaštite prijavitelja nepravilnosti. U hrvatskom pravnom sustavu, osobe koje su prijavljivale nepravilnosti bile su zaštićene putem propisa koji su se odnosili na određena pravna područja; putem odredbi o kaznenopravnoj zaštiti u slučaju povrede prava na rad, zaštiti od otkaza na radu, zaštiti od diskriminacije nakon prijave, zaštiti od prijetnje otkazom, anonimnosti prijavitelja, zaštiti od odgovornosti za odavanje službene i poslovne tajne u određenim slučajevima i slično. Međutim, zbog nepostojanja sveobuhvatnog zakona koji štiti zaposlenike koji prijavljuju korupciju i druge nepravilnosti, kao ni posebne institucije za prihvaćanje i istraživanje prijava zviždača, mjere za njihovu zaštitu i mogućnosti za otkrivanje korupcije nisu bile sustavne niti u potpunosti adekvatne.
Prvi Zakon o zaštiti prijavitelja nepravilnosti u Hrvatskoj usvojen je u veljači 2019. godine i stupio je na snagu 1. srpnja 2019. godine. Taj zakon unificirao je sve pravne standarde za zaštitu prijavitelja nepravilnosti u poseban akt koji propisuje opće odredbe, prava prijavitelja nepravilnosti, postupak prijavljivanja nepravilnosti i postupanje s prijavama, pravnu zaštitu prijavitelja nepravilnosti te prekršajne odredbe. Cilj mu je bio osigurati pristupačne i pouzdane načine prijavljivanja nepravilnosti, zaštititi prijavitelje nepravilnosti od štetnih postupaka te poticati sprječavanje nepravilnosti jačanjem svijesti o potrebi sigurnog prijavljivanja nepravilnosti.
Direktiva EU-a o zviždačima, koja je na snazi od prosinca 2019., ima za cilj zaštititi zviždače i spriječiti prijevaru, korupciju i teška kaznena djela. Rok za transpoziciju za države članice bio je prosinac 2021., no većina zemalja, osim Danske i Švedske, kasnila je sa usklađivanjem relevantnih zakona. Hrvatska je također bila suočena s kašnjenjima što je dovelo do pokretanja postupka povrede prava od strane Europske Komisije. Novi Zakon o zaštiti prijavitelja nepravilnosti kojim se provodi Direktiva EU-a o zviždačima stupio je na snagu u travnju 2022. čime se zamjenio postojeći pravni okvir. Iako su glavni zaštitni mehanizmi za zviždače ostali nepromijenjeni, Zakon je uveo nekoliko novina u cilju usklađivanja sa EU standardima.
Najvažnije uvedene izmjene obuhvatile su, između ostalog, područje primjene novog zakona, detaljnije definiranje nepravilnosti i načina podnošenja prijava, proširenje kruga osoba koje mogu biti prijavitelji nepravilnosti, mogućnost odabira unutarnjeg ili vanjskog kanala prijavljivanja, zatim proširenje nadležnosti sudova za pružanje sudske zaštite prijavitelja nepravilnosti, detaljnije uređenje zabrane osvete kao i izuzimanje prijavitelja nepravilnosti od odgovornosti za otkrivanje informacija. Proširene su i mjere potpore samim prijaviteljima nepravilnosti koji imaju pravo na zaštitu identiteta i povjerljivost podataka iz prijave, sudsku zaštitu, naknadu štete, primarnu besplatnu pravnu pomoć u skladu s odredbama zakona kojim se uređuje pravo na besplatnu pravnu pomoć, emocionalnu podršku, a može im biti odobrena i besplatna sekundarna pravna pomoć. Osim samih prijavitelja, Zakon štiti i povjerljive osobe i njihove zamjenike, ali i druge povezane osobe, prije svega, pomagače prijavitelja nepravilnosti, srodnike, kolege, ali i pravne subjekte u njihovom vlasništvu.
Evaluacija implementacije
Iako je rano za temeljitu procjenu provedbe Zakona o zaštiti prijavitelja nepravilnosti, najpouzdaniji podaci o ocjeni dosadašnjih trendova provedbe dostupni su u godišnjem izvješću Pravobraniteljice za Hrvatsku, koja je institucija s najkompletnijim pristupom zaštiti prijavitelja nepravilnosti.
Izvješće Pravobraniteljice za 2022 bilježi povećanje broja vanjskih prijava nepravilnosti za 60,37% i smanjenje broja obavijesti o unutarnjim prijavama za 22,92% u usporedbi s prethodnom godinom, što može biti posljedica uvedene mogućnosti odabira između unutarnje i vanjske prijave, a što također može ukazivati na postojanje nepovjerenja u unutarnje prijavljivanje. Međutim, na temelju ovih podataka ne mogu se donositi konačni zaključci, budući da ne postoje službene evidencije o poslodavcima koji su dužni uspostaviti sustav unutarnjeg prijavljivanja kao niti evidencije o ovim prijavama. Tijekom 2022. godine bilo je nekoliko slučajeva javnog otkrivanja nepravilnosti u Hrvatskoj, ali njihov broj manji je nego prije transpozicije Direktive.
Iako je Ured pravobraniteljice primijetio pozitivne pomake u razumijevanju primjene Zakona o zaštiti prijavitelja nepravilnosti, ističe da je potrebno nastaviti s kontinuiranim obrazovanjem povjerljivih osoba za unutarnje prijavljivanje. Naime, Pravobraniteljica često prima upite o tome hoće li nepravilnost biti obuhvaćena djelokrugom Zakona ili kako primijeniti Zakon u određenoj situaciji. Još jedan pokazatelj potrebe za kontinuiranim obrazovanjem povjerljivih osoba su slučajevi u kojima Pravobraniteljica prima prijave povjerljivih osoba iz kojih je jasno da su proveli postupke vezane uz pojedinačna kršenja radnih prava čije prijavljivanje nije od javnog interesa i stoga ne predstavlja nepravilnost prema Zakonu o zaštiti prijavitelja nepravilnosti.
Kada je riječ o vanjskom prijavljivanju, većina prijava primljenih od strane Ureda pravobraniteljice u ulozi vanjskog kanala prijave odnosila se na javne pozive za zaposlenje ili imenovanje na upravljačke pozicije, pristup informacijama koje utječu na interese građana, javne nabave, utaju poreza, sukob interesa i različite slučajeve zloupotrebe položaja i ovlasti, trgovine utjecajem i drugih koruptivnih kaznenih djela.
Prijave su proslijeđene nadležnim tijelima ovlaštenim za postupanje prema prijavi, ovisno o temi njihova sadržaja. Iako su tijela ovlaštena za postupanje po prijavama većinom upoznata sa svojim obvezama prema Zakonu, Pravobraniteljica ukazuje na slučajeve u kojima neka, uglavnom lokalna i regionalna jedinica samouprave, nisu znala jasno razlikovati kada trebaju postupiti putem povjerljive osobe, a kada kao tijelo odgovorno za obradu prijave nepravilnosti proslijeđene od strane Pravobraniteljice kao vanjskog tijela za prijavu.
Drugi problemi odnose se na slučajeve kada nadležna tijela utvrde postojanje prijavljenih nepravilnosti, ali poslodavac ih nije otklonio ili sankcionirao odgovorne osobe, odnosno kada to nadležno tijelo nije učinilo kada je nepravilnost počinila odgovorna osoba poslodavca. To se smatra obeshrabrujućim za one koji prijavljuju nepravilnosti, kao i za osobe koje razmišljaju o podnošenju prijave. Istodobno, Ured pravobraniteljice upozorava na nedovoljno razumijevanje što predstavlja štetno postupanje/odmazdu, budući da se ponekad nepravedno postupanje od strane poslodavca navodi kao nepravilnost.
Jedna od glavnih zabrinutosti koja je zajednička većini podnositelja prijava koji su doživjeli nekakvu odmazdu jest tjeskoba, strah i nezadovoljstvo činjenicom da osobe koje prijavljuju nepravilnosti nemaju automatsko pravo na zaštitu od, primjerice, otkaza ugovora o radu, iako su nepravilnosti prijavljene u javnom interesu i potvrđene kao takve od nadležnih tijela. U takvim slučajevima, podnositelji prijava na kraju moraju potražiti zaštitu putem sudskih postupaka, koje smatraju predugima, unatoč činjenici da ih zakon definira kao hitne. Istodobno, podnositelji prijava nepravilnosti nemaju pravo na besplatnu pravnu pomoć bez obzira na svoj financijski status, a pravo na psihološku pomoć nisu bili u mogućnosti ostvariti sve do donošenja Pravilnika o načinu pružanja emocionalne podrške prijaviteljima nepravilnosti u rujnu 2023. godine.
Mjere politike, podizanje svijesti i informiranje javnosti
Kada je riječ o mjerama na razini politike za zaštitu prijavitelja nepravilnosti, Nacionalni plan oporavka i otpornosti za 2021.–2026 za Hrvatsku uključuje mjere koje uzimaju u obzir borbu protiv korupcije i zaštitu prijavitelja nepravilnosti. Nadalje, Strategija za sprječavanje korupcije za razdoblje od 2021. do 2030, zajedno s Akcijskim planom za razdoblje od 2022. do 2024, predviđa mjere za daljnje poboljšanje normativnog okvira za zaštitu prijavitelja nepravilnosti, kao i edukaciju pravosudnih dužnosnika, povjerljivih osoba i zaposlenika u tom kontekstu.
Prema dostupnim informacijama, Ministarstvo pravosuđa i uprave planira provesti opsežnu medijsku kampanju podizanja svijesti i informiranja javnosti o postojećim kanalima prijave nepravilnosti i mehanizmima zaštite prijavitelja nepravilnosti s ciljem poticanja građana na borbu protiv korupcije. Nacionalna kampanja planirana za 2023. i 2024. godinu uključivat će emitiranje reklama (TV spotovi, internetske i radijske kampanje), tiskane i promotivne materijale, kao i organizaciju okruglih stolova, konferencija te predavanja o korupciji i zaštiti prijavitelja nepravilnosti u školama.
Osim toga, strateški dokumenti također predviđaju razvoj IT platforme koja će doprinijeti poboljšanju javne svijesti o zakonodavstvu protiv korupcije, uključujući Zakon o zaštiti prijavitelja nepravilnosti, u obliku virtualnog asistenta dostupnog online. Nadalje, planira se razvoj IT rješenja koje će olakšati i osigurati sigurnost vanjskog prijavljivanja Uredu pravobraniteljice u narednom razdoblju.
Ured pravobraniteljice provodi različite promotivne i edukativne aktivnosti koje se odnose na primjenu Zakona o zaštiti prijavitelja nepravilnosti i zaštitu prijavitelja nepravilnosti, uključujući organizaciju radionica, seminara, predavanja i konferencija usmjerenih na širok spektar dionika poput povjerljivih osoba, sudaca, odvjetnika, studenata, itd. Osim Ureda pravobraniteljice, i drugi državni akteri sudjeluju u aktivnostima podizanja svijesti i obrazovnim aktivnostima vezanim uz zakonodavstvo i zaštitu prijavitelja nepravilnosti. Različite promotivne aktivnosti provode Ministarstvo pravosuđa i uprave, dok se Državna škola za javnu upravu i Pravosudna akademija bave obukom državnih službenika, povjerljivih osoba i sudaca.
Literatura:
- Klara Horvat, Transpozicija Direktive EU 2019/1937 o zaštiti zviždača u jugoistočnoj Europi: Izazovi i naučene lekcije, poglavlje za Hrvatsku, kolovoz 2023, dostupno na: https://www.kucaljudskihprava.hr/en/publikacije/transposition-of-the-eu-2019-1937-directive-on-whistleblower-protection-in-southeast-europe-challenges-and-lessons-learned/
- Kuća ljudskih prava Zagreb, Tematski izvještaj- Položaj zviždača u hrvatskoj u kontekstu predstojećeg zakonskog uređenja prijavljivanja nepravilnosti, prosinac 2018., dostupno na: http://www.kucaljudskihprava.hr/wp-content/uploads/2019/02/KLJP_TematskiIzvjestajZvizdaci.pdf
- Zakon o zaštiti prijavitelja nepravilnosti (NN 17/2019), dostupno na: https://narodne-novine.nn.hr/clanci/sluzbeni/2019_02_17_357.html
- Direktiva (EU) 2019/1937 o zaštiti osoba koje prijavljuju povrede prava EU-a, dostupno na: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/HR/TXT/?uri=celex%3A32019L1937
- NFR(2022)0088, Formal notice Art. 258-260(3) TFEU, Lack of transposition of Directive (EU) 2019/1937 on the protection of persons who report breaches of Union law, by Croatia, siječanj 2022, dostupno na: https://ec.europa.eu/atwork/applying-eu-law/infringements-proceedings/infringement_decisions/screen/home
- Ured pučkog pravobranitelja, Seminar o novom Zakonu o zaštiti prijavitelja nepravilnosti – prava i obveze poslodavaca, povjerljivih osoba i prijavitelja nepravilnosti, svibanj 2022., dostupno na: https://www.ombudsman.hr/hr/seminar-o-novom-zakonu-o-zastiti-prijavitelja-nepravilnosti-prava-i-obveze-poslodavaca-povjerljivih-osoba-i-prijavitelja-nepravilnosti/
- Izvješće pučke pravobraniteljice za 2022., ožujak 2023., dostupno na: https://www.ombudsman.hr/hr/download/izvjesce-pucke-pravoraniteljice-za-2022-godinu/?wpdmdl=15489&refresh=643fcc17bc7fb1681902615
- Pravilnik o načinu pružanja emocionalne podrške prijaviteljima nepravilnosti (NN 111/2023), dostupno na: https://narodne-novine.nn.hr/clanci/sluzbeni/2023_09_111_1587.html?fbclid=IwAR2rBIzX5D8094g-0efaSd9CB_SOfj5s_jS81W_5QHLTeOoPSXwxg4IBeo0
- Vlada RH, Nacionalni plan oporavka i otpornosti 2021.-2026., srpanj 2021., dostupno na: https://commission.europa.eu/system/files/2021-07/recovery_and_resilience_plan_for_croatia_hr.pdf
- Strategija sprječavanja korupcije za razdoblje od 2021. do 2030. godine, studeni 2021., dostupno na: https://narodne-novine.nn.hr/clanci/sluzbeni/2021_11_120_2069.html
- Akcijski plan za razdoblje od 2022. do 2024. godine uz Strategiju sprječavanja korupcije za razdoblje od 2021. do 2030. godine, dostupno na: https://mpu.gov.hr/UserDocsImages/dokumenti/Antikorupcija/dokumenti/Akcijski%20planovi%20-%20Strategija%202022-2030/Akcijski%20plan%20-%202022-2024.pdf
- Akcijski plan za razdoblje od 2022. do 2024. godine uz Strategiju sprječavanja korupcije za razdoblje od 2021. do 2030. godine, dostupno na: https://mpu.gov.hr/UserDocsImages/dokumenti/Antikorupcija/dokumenti/Akcijski%20planovi%20-%20Strategija%202022-2030/Akcijski%20plan%20-%202022-2024.pdf
- Oživeni, Usporedno istraživanje o zaštiti prijavitelja nepravilnosti, 2022, dostupno na: https://www.oziveni.cz/wpcontent/uploads/2023/03/Comparative-Study-on-Whistleblower-Protection.pdf
